为进一步明确农村土地二轮延包的若干政策，指导全市农村土地二轮延包完善工作，特提出如下意见：

　　一、关于承包期限的问题

　　1、鉴于我市家庭承包制起始时间不一致、一轮承包和二轮延包起止时间不一致、有的地方工作尚未开展，此次换发经营权证时统一将二轮延包截止期限载明为2028年12月31日。

　　二、关于确地范围的问题

　　2、确地确权必须把握三个依据和一个基础。三个依据是：二轮延包工作比较规范的，土地面积以户口和二轮延包耕地面积作为依据；没有开展二轮延包的，以一轮承包耕地面积作为依据；原承包关系变化大的，以税费改革时的计税面积为参考依据。一个基础是“村民小组为基础”，即无论是人均面积平衡还是承包调整，原则上以“村民小组”为界限。

　　3、二轮延包填写土地经营权证时，对有的水稻主产区只填写了水田面积、未将旱地纳入承包耕地范围的，应将农户承包的旱地一并填入土地经营权证。

　　4、对于90年代初国家鼓励农民垦荒种植的新垦地尚未纳入承包经营范围的，此次土地确权时，应在不违背退耕还林政策的前提下，按照“谁开发、谁受益”的原则，作为开发农户的其它方式承包土地；确需改变承包关系的，应通过协商方式对开发农户进行补偿。如果以前没有核定新垦地的准确面积，在此次确权确地时，可以按当地习惯面积据实核定。

　　5、农民未经村组集体组织同意，自行占用或开发原村、组集体空闲地（包括废弃仓库地及四周空地，学校拆除后的空地等）经营多年，但没有签合同，也没有履行相应义务的，按其它承包方式确权。

　　6、对农户“两地”（自留地、饲料地）原则上不确权发证。如农户坚持要确权，应以村为单位统一确权，并注明土地是自留地、饲料地。

　　7、对农户家庭承包初期分配到户的自留山，现是耕地的发经营权证，现是山林的发林权证。

　　8、个别村因为历史和其它原因，统计年报无耕地面积，但农户确有承包地的，可按农户实际承包土地面积发证确权。

　　9、二轮延包时，村组干部和分田代表留在自己名下的未上账的“黑田”，作为集体机动地处理。如要调整，应主要用于解决没有家庭承包经营地的农户或地较少的农户；有特殊情况不作为家庭承包经营地调整的，应按其他承包方式发包，原则上由原农户承包经营。

　　10、对企业未办理征地手续的临时占地，在此次完善延包工作中要确地确权到户。

　　11、未经村集体同意并报有关部门批准，擅自将基本农田开挖成鱼池，或者变更为用非农用途的，由国土资源部门妥善处理。可由原承包者继续使用的，要予以确权。

　　12、国道、省道公路界内耕地二轮延包时没发证确权，但实际上长期由农户承包经营的，如已依法办理征占地手续，不予确权；未办理征占地手续的，按实际承包面积确权。

　　三、关于五保户土地确权的问题

　　13、对集中供养的五保户承包的土地，仍要确权到户，并由村集体代管。分散供养的五保户承包的土地，愿意自己经营的，承包地要确权到户，并让其继续经营。五保户的承包地在流转时不得采取转让方式流转。五保户过去自行签订的流转合同，在五保户死亡前可按其约定办理；在五保户死亡后其流转期限未到的，合同自其死亡时终止，村集体应收回土地。

　　四、关于退耕还林地确权的问题

　　14、以二轮延包为基础对退耕还林的承包土地登记确权。具体工作中要把握两点：一是先按原承包地登记确权，经济林可核发土地经营权证；二是要与《退林还林条例》衔接，生态林在办理土地用途变更手续后，换发林权证。

　　15、对国家退耕还林政策出台前，农民按地方政府号召自愿将承包地退耕或撂荒的，按承包地确地确权。

　　16、对外单位或个人在国家退耕还林政策出台前承包耕地造林，其中部分耕地为原承包方撂荒后被村集体单方面收回重新发包给外单位或个人承包造林的土地，且造林者得到了国家退耕还林政策补助的，一律按原土地经营权证给原承包方确地确权；其它方式承包经营的土地根据鄂办发〔2004〕65号文件第8条的有关规定，按程序予以规范。

　　五、城郊“三转”后有关土地确权的问题

　　17、因城市建设对部分村实行“三转”的（即村民委员会转为居民委员会、农民转为居民、集体土地转为国有土地），在土地二轮延包时，无论对耕地实行租赁制经营的，还是实行家庭承包经营的，一律按土地承包法的规定，予以确地确权，承包期到2028年12月31日止。对土地承包经营权流转的，按照家庭承包经营方式和其它承包经营方式的相关规定处理。土地被征占的，按土地管理法的规定补偿。

　　六、关于涉及移民的土地确权的问题

　　18、扶贫搬迁户，在新居住地重新分田或由政府补偿取得承包地或以土地流转方式得到土地的，原居住地村集体应收回承包地。在原居住地或新居住地以其它承包方式取得的经营权按合同规定履行。

　　19、对承包村集体多种经营基地或开发荒地多年，且现户口已迁入的外地农户，此次完善延包工作应比照当地农户标准，按家庭承包方式确地确权，卖房搭田给迁入户的，按合同约定确地确权；已约定转让经营权的，这次村组就应给迁入户以家庭承包方式确定经营权；以其它方式迁入的，有合同约定的按其约定确地确权，也可经协商按家庭承包方式确地确权；没有合同约定的，村里用机动地解决，没有机动地的，经协商并经该集体经济组织2/3以上的成员同意，可以按流转方式确地确权，否则按其它承包经营方式确地确权。“三峡”、“清江”等工程移民按鄂办发［2004］65号文件第7条处理。

　　七、由于户口外迁引起的土地确权问题

　　20、二轮延包前，宜昌市城郊的农民全家“农转非”的，村集体应收回土地；不是全家“农转非”的，村集体不得收回家庭承包土地。对其它方式承包地应按合同的约定办理。

　　21、农户举家已迁到城镇落户的，本人有要求，应保留其承包地，并通过协商，依法做好承包经营权流转工作。户口没有外迁但长期在外的，应按原承包面积确权确地。如果本人提出放弃承包土地，可以帮助做好户口外迁工作。户口没有外迁但去向不明的，可暂时保留其适当份额的承包土地，由村组作机动地管理。对前些年因负担过重、种田效益低等原因自行弃田抛荒，现在又回来要种田的农户，应按原承包面积确权确地。对其中“逃税户”、“历年税费尾欠户”等群众意见大的，也要确地确权。通过召开本集体经济组织成员会议或村民代表会议和其它细致的工作，民主协商落实其承包土地。

　　22、农村人口全家迁入宜昌市城区，是指承包经营户户籍上载明家庭成员全体迁移的情况。城市居民户口落户在西陵区（除窑湾乡外）、伍家岗区除（伍家乡外）、宜昌开发区（除周家冲村、万年村、张家村外）的，以及非农居民户口落户在点军区点军街办、？犭虎？亭区古老背街办的，只有属城市居民户口的，村集体才能收回承包土地。否则，要确地确权。

　　八、关于“两地”的问题

　　23、一轮承包时“两地”（自留地、饲料地）未纳入土地合同管理（即未发使用证），二轮延包的经营权证上又未注明，致使国家、集体建设征占“两地”时因缺少相关证明补偿不到位出现纠纷的；将“两地”作为宅园地、零星地管理的：“两地”与“大田”（承包地）在一起只有面积数无承包经营权证的；二轮延包以后新增农户要求从其承包土地中划出“两地”的，在此次完善延包工作中一律不能将“两地”划出。

　　24、对超规定面积以外的宅园地，应以村为单位广泛征求意见，大多数群众愿意的，可以作为承包地确地确权。承包户以前将部分家庭承包地按合法程序划给其他农户作为宅园地的，应将这部分土地从原承包户面积中减去。

　　九、关于乡村集体利用国家项目带动开发、引进外地投资者投资开发、种养大户集中开发涉及土地的历史遗留问题

　　25、乡或村集中统一开发的多种经营地，已实行企业化管理的，应维持原经营方式。原按其他方式承包，现在群众要求平分承包地的，要根据具体情况作好工作，主要采取折股到户，按股分红，经营形式采用市场机制公开发包。

　　26、未按法定程序就将闲置的耕地、荒地承包给本集体经济组织以外的个人或企业进行退耕还林的，原属家庭承包土地的要给原承包户确地确权，可以还给原承包户经营的，由原承包户对退耕还林者给予合理的补偿后由其经营；难以归还原承包户经营，要采取流转方式有偿流转，切实做好工作，流转费用要双方认可。

　　27、外地企业或个人投资开发农业的基地和种养大户开发的基地，凡依法发包并签订合同的，应继续履行。凡内容程序不合法的，依法重新签订合同。如群众不同意按原合同约定的补偿标准继续发包的，应协商调整补偿标准；如群众坚决要求收回其土地，应予以收回，但应做好群众工作，避免出现哄抢、砸毁行为。

　　十、关于征、占地补偿的问题

　　28、镇、村集体建设占用承包地后的补偿问题。

　　（1）被占地的农户要求补足承包地，或按现行政策应以货币补偿的，如有地补偿，应优先补足其承包地；无地补偿的，按《土地管理法》的相关规定办理。

　　（2）补偿的时间界定。有时间约定可按其约定；无约定的，在法律法规和政策规定范围内不作时间限制。

　　29、城市建设征用农民土地，应按有关规定实行统一标准补偿。

　　十一、关于地界不清或相邻纠纷的处理问题

　　30、部分合同、经营权证内容填写不完整，承包土地四至不清、计量单位不统一，造成纠纷的，按以下规定处理：

　　（1）经济林木与行间地分属不同的承包者，形成“一地二主”的，先由双方协商确地确权。如协商不成，则按包地优于包天的原则处理。

　　（2）平原地区大田（旱地）分行发包的地方，按分行的具体地点采取设界桩等形式确地确权。

　　（3）相邻承包土地一方的经济林木长大后形成了遮荫地的纠纷，按照拥有土地经营权，就拥有垂直天空的使用权的原则，由双方协商处理或由村组调解。

　　十二、关于因占地严重不均要求调整的问题

　　31、少数地方耕地极度不均，绝大多数村民要求调整土地，但村里又无机动地的，在这次完善时，不能调整。要给无地或少地农户做好工作，尽量通过土地流转方式优先安排这部分农户取得经营权。

　　十三、关于机动地承包的问题

　　32、有的地方人地矛盾突出，而机动地按其他方式合法承包发包的期限又长达10年甚至20年，在这些机动地的承包合同没到期，承包方不同意解除合同的，仍应按合同履行。对无地少地农户尽量通过流转方式解决。

　　十四、关于土地流转确认的问题

　　33、承包土地转包、转让界定问题。农民因对转包、转让的概念不清，土地流转工作程序又不明确，普遍存在农户间转让协议文书不规范甚至口头协议现象，现土地转出方反悔的，应按下列规定处理：

　　（1）2003年3月1日前的口头转让协议有效（有两个以上证人），但原承包方不丧失承包权；2003年3月1日后的无效。

　　（2）以说明书的格式约定转让，2003年3月1日前有效，按其约定办；2003年3月1日后的无效。

　　（3）有转让协议但村组织没与受让方另签合同，仅组长在权证上改动土地面积的，2003年3月1日前的有效；2003年3月1日后无效。

　　34、转包有协议但期限较长（或不明确），原承包方要求自己经营已转包出的土地，而现经营者要求继续经营或补偿的，协商解决；协商不成的，土地应归还给原承包户，由原承包户按提高地力的有关标准给现承包者予以补偿。

　　35、因原经营权证上无土地经营权共有人项目出现的问题。如户主不识字，家庭内其他成员（或其他人）代写退田或土地流转协议，现在其他家庭成员不认可户主的退田申请或转让协议并向村集体经济组织申请土地的，按责任自负的原则处理，即只对签字人有约束力，其他成员无约束力。

　　十五、关于农村承包合同仲裁的问题

　　36、对承包方诉发包方侵权，但已过仲裁时效期的上访案，处理时按信访程序办理。

　　37、农村承包合同经仲裁发出裁决书后发现裁决书关键字有误，处理时应当收回。已经生效并执行的，也要区别情况，妥善处理。

　　十六、关于合村并组后新村民委员会发包权限的问题

　　38、合村并组中土地等重要的集体资产，其所有权是明晰的，不能因为合村并组而改变所有权和所有者权益。土地共同所有的村集体经济组织是集体土地的发包方，因此可由村委会代行发包权。

　　39、合村并组后，新的村民代表大会或村民大会以简单的少数服从多数的方式通过的原小村、小组的土地发包方案，原村、组绝大多数农民有意见的，按无效处理。

　　40、合并前的村（经济联社）、组（原合作社）农民不同意的、与土地承包相关的事项不办理。

　　十七、关于耕地撂荒的问题

　　41、弃耕地确权。1998年后，原承包农户耕地因撂荒二年（有的不足二年）而被村组织依法收回后，重新发包给他人耕种的，原承包户现在要求继续承包的，在这次完善时，只要经营权证上没作变更，应当给原承包户确地确权。

　　42、下列情况按鄂办发〔2004〕65号文件第8条的具体规定处理：前条弃耕地被村组织依法收回后，完备了土地经营权发包手续（已签家庭承包合同，但没发土地经营权证），原承包户现在提出要回土地，而新的承包户不同意的；村集体将弃耕地向外村农民招租承包，期限长达10年以上，新的承包方与村集体签有合同，新的承包者按合同已投入巨资，原撂荒农户又想收回土地承包权，村集体如果毁约，将支付巨额赔偿，村集体又无经济能力赔偿的。

　　43、税费改革时，原承包农户在税改表上签字认可弃田，但村、组收回土地的手续不规范（未从其经营权证上予以变更登记），原承包农户现在要求返还土地的，应以经营权证为依据，给其确地确权。

　　44、2003年3月1日前已作调整变动的土地，凡是按照当时的法律法规政策规定办理的，一律维持不变；否则，一律按《农村土地承包法》予以规范。

　　十八、关于承包土地面积的问题

　　45、二轮延包时有的村组将土地面积打折，农民现在又要求将打折的土地还原成实际面积后确权的，不能还原成实际面积。

　　46、二轮延包时，有的村和农户以产量或多经作物株数（茶叶、柑桔）为单位签订土地承包合同（没填写承包土地面积），农民现在要求填上面积的，以村为单位按统一标准折算成面积。

　　十九、其他有关的问题

　　47、农民要求继续耕种堤外滩田、水库库区季节性淹没地的，按河道管理的有关法规处理，不予确地确权。

　　48、自然损毁不能恢复的土地，已不是耕地，村里又无机动地调整的，要对原址确权。

　　49、过去采用“动账不动田”的办法完善承包合同，当时因地被占或其它原因实际未进到地的农户现在要求进地的，如有机动地，则在机动地中解决，并确地确权；没有机动地的不予解决。

　　50、国有或集体单位租赁农民承包地，原租赁合同的价格明显不公，农民要求提高租价或要求还地的，由有关组织帮助农民和有关单位进行协商。经协商可以修改合同租价条款，提高租金，也可以废止合同，确地确权到户。具体采取何种形式，由各县市区根据实际情况，按法律法规和政策处理。

　　51、被清退民办教师申请承包地的问题。被清退的民办教师，因已按政策规定由政府对其进行了补偿的，不予分配承包土地，但要通过土地流转和其它方式承包等形式尽可能让其有地经营。无论是在职的还是被清退的民办教师，都应适用“增人不增地，减人不减地”的原则。

　　52、“两劳”人员改造教育期间，村集体因土地撂荒收回其土地并发包给其他农户（已确权），其期满回村后集体无地可供的，应将原承包地归还并确地确权。无论劳教、劳改人员家庭是否为一人，都不丧失承包经营权。

　　53、由于政策调整等不可抗拒因素导致按原承包合同履行一方或双方违约的（如90年代末期农户将承包地撂荒2年或以上后，村集体在未变更经营权证等情况下，将该农户的土地发包给另一农户，现在按政策规定，土地经营权由原承包者所有），应通过协商解决，农户不应要求村集体承担经济赔偿责任。

　　54、全市对承包合同、经营权证实行统一编号，统一监制。未统一编号、监制的，按无效合同和无效权证处理。

　　55、宜昌市峡口风景区、宜昌开发区管理的村，农户签订的承包合同，分别由风景区管理局和开发区社发局鉴证，经营权证统一由宜昌市人民政府颁发。

　　56、西陵区窑湾乡辖区内的原农校生产队与农民签订的承包合同，由西陵区政府负责签证并颁发经营权证。

　　二十、此意见由宜昌市农村经营管理局负责解释 2005年2月23日