各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

　　现将《陕西省全面推进依法行政五年规划》印发给你们，请结合本地、本部门实际，认真贯彻执行。

　　《陕西省全面推进依法行政五年规划》（以下简称《规划》）对我省全面推进依法行政工作提出了明确要求和目标，全省各级政府、省政府各部门要认真学习宣传好《规划》，并结合本地、本部门实际制订具体的配套措施。要切实加强领导，强化督促检查，确保《规划》所确定的各项工作任务落到实处。

　　各地、各部门在贯彻执行《规划》过程中遇到的有关重大情况和问题，要及时向省政府报告。

　　陕西省人民政府
二○○六年四月二十七日

　　陕西省全面推进依法行政五年规划为指导和促进我省各级行政机关全面推进依法行政，加快建设法治政府进程，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下称《纲要》），结合我省实际，制定本规划。

　　一、总体要求

　　全面推进依法行政，必须以《纲要》确定的指导思想、主要目标、基本原则和具体要求为指导，认真贯彻依法治国基本方略和国家法治建设的总体部署，坚持和落实科学发展观，紧紧围绕我省经济和社会发展“十一五”规划确定的总体思路和目标任务，把推进依法行政与深化行政管理体制改革结合起来，转变政府职能，创新管理方式，提高行政效能；把推进依法行政与加快发展结合起来，转变增长方式，提高发展质量，为经济社会全面发展提供法律保障；把推进依法行政与加强公务员队伍建设结合起来，提高行政机关工作人员的法治观念、服务意识和依法行政能力。经过五年时间的不懈努力，初步建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，科学、民主、规范的行政决策机制，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，使全省各级政府全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能基本到位，应对突发事件和抵御各种风险的能力明显增强，依法管理经济、文化事业和社会事务的水平不断提高，为建设法治政府奠定坚实的基础。再经过五年时间的努力，基本实现建设法治政府的目标。

　　二、主要任务

　　按照《纲要》的总体要求和分步实施、分类推进的方针，结合我省“十一五”规划的总体部署和工作重点，从现在开始到2010年，主要完成以下任务：

　　（一）深化行政管理体制改革，加快政府职能转变和管理方式创新。

　　继续推进政府机构改革。按照精简、统一、效能及权责一致的原则和决策、执行、监督相协调的要求，调整政府机构设置，理顺部门职能分工。依法规范省级行政机关及省、市、县、乡政府的管理权限。重点推进乡镇机构改革，使乡镇机构的职能、体制适应建设社会主义新农村的需要。到2009年，基本理顺市、县政府及其部门之间的管理权限，省政府各职能部门实现把工作重心从注重具体事务管理、具体项目审批转移到研究制订政策规划，加强宏观调控和监督检查上来。建立行政职能争议协调机制，及时协调各部门在管理职权方面的矛盾和争议，保证行政机关权责明确，运转协调。

　　创新经济调节和市场监管方式。

　　合理界定政府在市场经济中的职能范围，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，逐步理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。制订相关政策规定，规范政府投资行为，落实投资主体的自主权和风险承担机制，推进投资主体和产权多元化，促进混合所有制经济发展。制定加快行业协会、中介机构建设和发展的相关制度，发展独立公正、规范运作的行业协会和中介服务组织。到2008年，行政机关所属的检测、检验、检疫机构以及中介机构要与行政机关彻底分离。按照统一、开放、竞争、有序的要求，制订与国家法律、法规衔接配套，符合我省产业结构调整和市场发展要求的地方性法规和政府规章，保障企业自主创新权利，提高企业自主创新能力。研究社会信用体系监督管理和行业自律机制，加快企业和个人信用体系建设，健全和完善市场准入、运行和退出制度，加大失信惩戒力度，依法维护市场秩序。

　　强化社会管理和公共服务职能。

　　研究建立政府、社会、用人单位和个人多元化人才投入机制，发挥市场在配置人才资源中的作用，落实单位用人和人才择业的自主权，逐步消除各种就业歧视；积极有序地推进户籍制度改革，建立城乡统一的户籍管理制度；加强职业培训和就业服务体系建设，强化政府促进就业再就业的公共服务职能；推进劳动关系三方协调机制建设，提高劳动人事争议调处能力，依法保护劳动者和用人单位的合法权益。健全城镇职工失业、医疗、工伤、生育保障制度，完善城市居民最低生活保障制度和农村养老保险制度，积极解决失地农民和进城务工人员的社会保障问题，健全困难群体的社会救助和法律援助体制。继续推进医疗卫生体制改革，建立健全覆盖城乡的疾病预防控制和医疗救治体系，推进县、乡、村三级医疗卫生服务体系和网络建设，建立农村合作医疗制度和医疗救助制度，逐步解决好贫困家庭的医疗困难问题。到2010年，使农村居民基本上都能享有新型合作医疗。建立基础教育发展基金，普及和巩固义务教育。加强薄弱学校建设，促进城乡教育均衡发展。从2006年开始，实施农村义务教育经费保障机制改革，落实农村义务教育“两免一补”政策，到2010年，实现全省农村义务教育经费全部由财政负担。完善公办学校择校政策，稳定高等学校收费标准，依法制止乱收费，解决上学难、上学贵的问题。推动基础教育、高等教育、职业教育和民办教育协调发展。

　　完善财政保障机制。

　　加强部门预算和国库集中支付管理制度建设，构建范围清晰、分配科学、支出高效、管理规范、监督有力的公共预算管理体系和运行机制，强化预算约束，规范收支行为。到2008年，全省所有财政支出全部实现部门预算和国库集中支付。加强行政事业性收费和管理，取消没有法律、法规、规章依据的行政事业性收费。2006年对全省所有行政事业性收费机构和收费项目进行一次集中清理，并将收费主体、项目、依据、标准和程序向社会公示。严格执行罚缴分离和“收支两条线”制度，罚没收入和行政事业性收费必须全部上缴财政。从2006年起，省级部门全面实现“收支脱钩”，行政经费包括执法经费统一由财政纳入预算予以保障。建立规范的公务员工资津贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的问题。

　　改革行政管理方式。

　　认真贯彻《行政许可法》，进一步深化行政审批制度改革，积极探索运用行政规划、行政指导、行政合同等间接管理、动态管理和事后监督手段，加强对经济和社会事务的管理。实行行政许可目录管理制度，减少行政许可项目，规范行政许可行为。到2008年，全省所有行政机关实施行政许可，全部实行“一门受理、转告相关、并联审批、过程监督、责任追究”的工作机制。

　　实现政府信息公开。

　　认真贯彻实施《陕西省政府信息公开规定》，积极推进政府信息公开。2006年，全省各级政府及部门都要建立政府信息公开程序和制度，制订政府信息公开目录，并指定相关机构，履行信息公开职责。完善新闻发布制度。2006年底，省和设区市政府设立新闻发言人，及时发布政务信息；省政府有关部门和县（市、区）政府可根据需要，积极探索建立新闻发布制度和突发公共事件新闻发布会制度。加快电子政务建设，促进网上办公业务的推广应用。到2008年底，建成全省统一的电子政务平台，实现全省省市政府及其部门网络互联，形成政府部门之间信息互通和资源共享机制。

　　（二）完善决策机制，提高决策水平。

　　明确决策权限。

　　省、市、县人民政府及其部门，要按照科学、合理的原则，依照法律、法规、规章的规定和职责分工，合理划分、严格界定行政决策权，使上级政府与下级政府，政府与部门的决策事项明确，决策权限清晰。

　　健全决策制度。

　　省、市、县人民政府及部门要按照完善决策规则、规范决策程序、强化决策监督、落实决策责任的要求，建立重大事项集体决策制度、专家咨询制度、法律论证制度、社会公示和听证制度、决策责任追究制度。对重大宏观政策，关系国计民生的重大项目安排及涉及地区经济发展的重大决策，以及专业性较强的决策事项，在决策前，应当组织专家进行必要性和可行性论证；对涉及社会面广、与人民群众利益密切相关的重大决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会等形式广泛征求意见；重大行政决策在出台前，政府及其有关部门应组织法律专家进行合法性审查，保证重大行政决策符合国家法律、法规的规定；重大决策，要经政府和部门集体讨论决定，确保决策民主、科学、合法。

　　加强决策督察和责任追究。

　　省、市、县人民政府要组织有关部门和专家每年对决策的执行情况进行跟踪反馈和督察，根据督察情况，适时调整和完善相关决策。对重大决策事项的执行情况要定期评估，并将评估结果纳入工作考核体系，按照“谁决策，谁负责”的原则实施决策责任追究，实现决策权与决策责任的统一。

　　（三）加强政府立法工作，提高制度建设质量。

　　科学制订立法规划。

　　根据我省国民经济和社会发展第十一个五年规划确定的目标、任务和工作重点，统筹考虑城乡建设、经济社会和人与自然的协调发展，按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，调整和编制我省五年立法规划。立法规划要突出加快改革开放步伐、加强基础设施建设和生态环境保护、充分发挥资源优势、大力发展特色产业、增强自主创新能力、转变经济增长方式方面的立法；完善市场主体、市场交易、市场监管和加强社会管理、公共服务方面的立法；重视规范政府行为、提高行政效能、优化投资环境、加强监督检查方面的立法。建立面向社会公开征集立法项目制度，注重解决人民群众普遍关注的热点和难点问题。做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应，发挥政府立法对改革、创新、发展、稳定的推动、引导和保障作用。

　　遵守立法权限和立法程序，改进立法方式。

　　政府立法要坚决克服部门利益倾向、地区封锁和行业垄断。处理好公平与效率、政府与市场、权力与责任、实体与程序、加强管理与积极引导、立足现实与改革创新的关系。对涉及面宽、调整范围广的立法项目，省政府法制办要组织专家起草。要不断完善政府立法工作的立法调研制度，公众参与制度，立法工作者、实际工作者和专家学者三结合的咨询论证制度。重大或者关系人民群众切身利益的法规、规章草案，都要采取座谈会、听证会或者向社会公布草案等方式听取公众意见。积极推行法规、规章实施效能评估制度。从2006年开始，每年要组织对两部以上法规、规章实施效能评估。

　　加强对规范性文件的监督管理。

　　全省各级政府及其部门制订和发布规范性文件，必须严格遵守法律、法规、规章的规定，不得违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。规范性文件为实施法律、法规、规章做出的具体规定，不得增设公民、法人和其他组织的义务，不得限制公民、法人和其他组织的权利。临时性机构，行政机关的内设机构和派出机构，不得制订规范性文件。全省各级行政机关制定规范性文件，涉及多个部门管理的事项，应征求相关部门意见或联合发文，防止职权交叉和政出多门。建立规范性文件前置审查、集体审议通过和公布生效制度。完善“四级备案，三级审查”机制，切实加强对规范性文件的监督检查，做到有件必备、有备必审、有错必究。对违规制订规范性文件的单位，以及漏报、不报等现象进行通报批评，情节严重的要做出处理，确保规范性文件的合法性。

　　建立政府规章和规范性文件清理制度。

　　根据国家立法进程，党和国家方针政策的调整，以及我省经济社会发展的需要和公民、法人及其他组织的意见，适时修改和废止政府规章和规范性文件，提出地方性法规修改、废止建议，维护法制统一。

　　（四）改革行政执法体制，规范行政执法行为。

　　深化行政执法体制改革。

　　进一步推进相对集中行政处罚权和城市管理综合执法试点工作，2007年底，城市管理综合执法工作在设区市全面推开。已经在城市管理领域实行相对集中行政处罚权和综合执法的地方，可以探索扩大和延伸相对集中行政处罚权的领域。继续搞好农业和文化市场管理综合执法的试点工作，总结经验，逐步推开。有步骤地进行相对集中行政许可权的试点工作。要按照减少行政执法层级，适当下移执法重心的要求，合理划分同一系统上下级部门之间的执法权限，切实解决多层执法、重复执法的问题。从2009年开始，直接面向社会公众的行政执法活动，主要由市、县执法部门承担，除法律、法规对层级管理权限有明确规定的外，省级行政执法部门原则上不再介入，侧重做好行政执法的监督检查和重大问题的协调指导。

　　严格规范行政执法行为。加强行政执法制度建设，完善行政执法程序，规范行政执法文书。实现行政执法的主体、权限法定化，行为规范化，文书格式化。落实行政执法人员资格审查、培训考核和持证执法制度。建立行政执法争议和矛盾调处机制，及时协调行政执法机关在执行法律、法规和规章过程中发生的争议和矛盾。严格遵守行政执法公开、告知、听证、说明理由、回避等规定，保证公民、法人及其他组织的知情权、陈述权、申辩权、申请行政复议和提起行政诉讼的权利。坚决纠正行政执法中有法不依、执法不严、违法不究、超越职权、滥用职权、不履行法定职责的现象，以及野蛮、粗暴执法等不文明行为，改进行政执法方式，促进行政机关严格执法、公正执法、文明执法。

　　全面推行行政执法责任制。

　　全省各级政府及其部门，都要全面推行行政执法责任制，依法清理执法主体、执法依据、执法职权，并向社会公布。落实法定职责，明确执法责任。重点是建立和完善行政执法主体资格、行政执法案卷评查、行政执法考评奖励、行政执法责任追究四项制度，构建行政执法的考评奖励机制和责任追究机制，实现权力与责任的有机统一。

　　（五）建立突发事件和社会矛盾调解机制，维护社会稳定，创建“平安陕西”。

　　建立健全突发公共事件预警和应急机制，不断提高应对突发公共事件的能力。认真落实《陕西省突发公共事件总体应急预案》，分级分类制订和完善各种专项预案，并组织开展预案的培训和演练，落实各项应急措施和保障制度。到2008年，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

　　加强信访工作，建立健全信访工作考评、信访责任追究制度。畅通信访渠道，规范信访程序，维护信访秩序，落实信访责任。综合运用法律、政策、经济、教育、行政等手段，依法、及时、合理、有效地处理群众反映的实际问题。建立信访反馈与政策研究联动机制，对信访工作中发现的带普遍性的社会问题，应及时修订完善和调整相关政策。

　　建立和完善纠纷排查、行政裁决、行政调解、人民调解制度。行政机关要依法认真履行行政裁决和行政调解职能，及时调解行政争议和民事纠纷。要按照创建“平安陕西”活动的要求，建立社会治安防控体系，加强社会治安综合治理。充分发挥基层自治组织在纠纷预防和解决中的作用，及时发现和化解社会矛盾。健全人民调解组织，充分发挥人民调解工作在维护社会稳定中的作用。

　　（六）加强监督制度建设，强化对行政行为的监督。

　　全省各级人民政府及其部门要自觉接受人大的法律监督和政协及民主党派的民主监督，依照规定向人大报告工作、接受质询、报送备案，及时听取政协和民主党派对政府工作的意见和建议。要自觉接受人民法院的司法监督。对人民法院审理的行政案件，行政机关应按规定期限答辩；对人民法院依法做出的生效判决和裁定，行政机关必须认真履行。

　　加强行政复议监督，依法受理和审理行政复议案件。

　　2006年，县级人民政府，省、设区市政府所属部门，都要健全行政复议工作机构，配备3名以上专职行政复议人员，提供行政复议工作必须的场所、器材、交通工具和办案经费等各项保障。积极探索和改进行政复议审理方式，逐步建立行政复议案件公开审查制度、行政复议考核评比和责任追究制度，规范行政复议行为，提高行政复议质量和效率。对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内做出行政复议决定以及不履行行政复议决定的，应当依法追究其行政责任。

　　完善层级监督机制。

　　按照“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿”的原则，完善行政执法层级监督机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督检查。2006年，制订《陕西省行政执法和层级监督规定》，明确监督机构及其职责，规范监督内容和程序。建立行政执法投诉举报和督察处理制度，制订《行政执法投诉举报和督察处理办法》。全省各级政府及其部门都要建立和健全群众监督和舆论监督制度，开设投诉、举报电话或网址、信箱，确定专门机构，制订工作程序，受理投诉、举报。对人民群众反映和举报的问题和新闻媒体反映、曝光的问题要认真调查核实，并依法做出处理。对社会影响较大的要公布处理结果。设立国家赔偿专项资金，认真履行行政赔偿和行政补偿职责，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　监察、审计部门要依法履行监督职责。重点加强对财政性资金、国家投资的大型项目、建设工程项目招投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购、重大决策和领导干部经济责任以及其他关系公共利益事项的监督力度。继续把解决群众上学难、看病难作为纠风专项治理工作的重点，认真查办侵害群众利益的案件。认真开展治理商业贿赂专项工作，依法查处商业贿赂案件。行政监察部门要按照惩防并举、注重预防的方针，健全“教育、制度、监督”机制，构建警示训诫防线，加强与检察机关的协作配合，严肃查处失职、渎职等违纪违法案件，维护政令畅通。全省各级行政机关要自觉接受监察、审计的监督，认真履行监督决定。

　　三、保障措施

　　依法行政，建设法治政府，是一项全局性的战略任务，涉及政府工作的方方面面。搞好这项工作，要在政府统一领导下，充分发挥部门的积极性，分步实施，有序推进。

　　（一）加强学习培训，努力提高公务员依法行政的能力。

　　建立和健全公务员学法用法的长效机制。从2006年开始，省、市、县人民政府每年要组织两次以上政府和部门领导参加的法制讲座。省、市政府法制工作机构要会同人事等部门，按照《公务员法》的规定和依法行政的要求，制订《依法行政知识培训大纲》，明确学习内容、培训方式、学时要求和考试标准，定期举办依法行政研讨班或培训班。使领导干部每三年至少接受一次专门培训；所有公务员每年至少接受40学时的法律知识培训，每3年接受一次依法行政的专门培训；每年组织一次行政机关、事业单位县（处）级以上干部法律知识统一考试，考试不合格者，年度考核不能评优。通过学习培训，不断增强全体公务员，尤其是全省各级领导的法律知识水平、法治观念和建设法治政府的使命感、责任感，提高依法行政能力。

　　认真实施“五五”普法，加强法制宣传，传播法律知识，弘扬法治精神，增强全社会的法律意识，引导公民、法人和其他组织不断提高守法、用法的自觉性，营造崇尚法律、遵守法律、法律面前人人平等的社会氛围。

　　（二）落实责任，明确年度任务和工作重点。

　　设区市人民政府和省政府各部门，要按照《纲要》的要求和本规划所确定的目标任务，依据自己的法定职权和职责，结合本地区、本部门、本行业的实际制定全面推进依法行政的措施，建立和完善相关配套制度。省政府各部门认为有关事项需要制定地方性法规或政府规章的，依据各自的职责权限和任务要求，提出立法计划建议，纳入省五年立法规划。立法条件不成熟或者通过内部规范可以解决的，要编制制度建设计划，按照轻重缓急和工作进程，逐年完善。省全面推进依法行政工作领导小组，每年都要根据省委、省政府的工作重点以及依法行政的进程，提出当年依法行政的目标任务。省、市、县人民政府及其部门，要根据全省目标任务，确定年度工作任务和工作重点，制订具体标准和保障措施，逐年下达，抓好落实。

　　（三）健全工作制度，加强组织领导。

　　建立依法行政工作定期报告制度。省、市、县人民政府每年要向上一级政府和同级党委、人大常委会报告推进依法行政工作情况；全省各级行政机关每年要向本级政府报告推进依法行政工作情况。制订依法行政工作考核办法，建立行政问责制和绩效评估制度，把依法行政工作的考核评比纳入政府绩效考核体系。上级行政机关要加强对下级行政机关依法行政工作的检查指导，对组织不认真、工作不落实、违法问题突出、群众反映强烈的地方和部门，要通报批评，并依法依纪追究领导责任。

　　省、市、县人民政府依法行政工作领导小组，要认真做好推进依法行政工作的指导、协调、督促和考核评比工作。各级政府及其部门的主要领导是本地区、本部门全面推进依法行政的第一责任人，要切实承担起第一责任人的责任，一级抓一级，层层抓落实。

　　全省各级人民政府和政府各部门要充分发挥法制机构在依法行政工作中的牵头作用。省政府法制办要会同省编办研究提出加强市、县法制机构建设的具体意见。法制机构不健全的，应尽快建立健全；人员不落实的，应尽快补足配齐，并为他们开展工作创造必要的条件，保证法制机构的规格、职能、编制与其所承担的任务相适应。全省各级法制机构，要明确职责，不辱使命，认真抓好全面推进依法行政工作中的制度建设、组织协调、督促指导、推动落实、跟踪研究、情况交流等具体工作，当好各级政府全面推进依法行政的高级参谋、得力助手和合格顾问。