浅论影响水电工程合同执行控制的若干因素
从水电项目工程合同执行情况看，受勘测试验、设计深度、地质、物价影响大，同时受招标方式、合同造价管理水平、管理体制机制等经营管理模式的重大影响，也受国内建筑市场大环境、管理文化的重要制约。因水电工程建设的系统性、复杂性及个性特征明显（情况相同的项目少见），这些因素难以简单判断好坏，而是在什么环境与条件下更适宜的问题，因此需要按“辩证看、务实办”的原则去对待，不断总结经验，再实践提高。现将主要影响水电工程合同执行控制若干因素初步分析如下。
一、项目管理体制机制环境先天不足
项目前期做得深入，才能为建设期合同执行控制打下良好基础。但国内体制机制大环境下，不允许在前期花太长的时间，前期工作成果是隐性的，效果只能逐步在建设中释放，而工程动工建设是显性的，后者符合现实需要。在管理机制和文化环境的双重制约下，前期工作不会充分。
其一，现行各层级的考核机制，客观上会促进提前招标施工的情况，造成合同可控性差。
目前对工程项目的考核，从国资委、集团到公司各个层面看，都以工期（进度）为主要业绩考核内容。这源于工期的可见性和可量化性、容易衡量性，效果也最明显。从机制上显现出进度比投资控制重要的局面，管理各层级（企业内外部、出资者等）要求快，看显性成果，形成边施工边进行前期工作的普遍现象。
在投资控制考核方面，因目前概算源于对一定装机规模、地质构造和库区淹没下的机电设备、土建工程量、淹没实物补偿各投资的估算，非常粗糙。另一方面，经营者为争取对任期有益的目标如装机容量，对效益不好项目，为获得立项批准，采取“低报概算，在项目执行过程中再进行概算调整”方式。且以可研阶段的投资估算直接作为概算，致使本应作为投资控制依据的概算本身可能比较粗糙。同时，概算按工程性质、作用分类编制，也无法细致某个合同，作为合同执行、投资控制依据就难免存在缺陷。
在此情况下，项目推进中保工期进度是首选项。普遍存在招标条件未达成熟阶段就招标情形。因图纸未达到招标要求，以初步设计图纸招标为基础，或有招标设计但过于简单粗略，缺少施工图设计为基础，出现漏项严重、招标工程量清单脱离实际概率就大，致使执行中大量的变更谈判与争议，原合同难以执行。现实中甚至存在到了中标单位入场后、还在等施工图施工的情况。
其二，深层次的文化心理问题，降低了前期工作的重要地位。中国文化中有一种“坐而论道，不如起而行之” 拒绝论道的力量，认为与其空谈大道理，不如直接行动。而前期工作相当于论道，投入的时间、资源在当期无显性成果，可能变为他人做嫁衣，故深化前期工作不会成为项目决策管理中的自觉选择。
其三，加快进度的利弊不一定完全能准确揭示。工程建设推进中，加快进度可以达到减少政策与物价变化等投资风险、提前发电创造效益的效果。但在不同阶段，对这种效果与付出代价可能难以量化比较。尤其对进度目标修改动机难免来源于行政手段，没有整体的技术和经济论证，改变合同约定进度带来的利益与付出的代价对比基本靠个人主观判断。可能违背科学工期、合理工期规律，破坏原有的工期、资源投入、施工组织的系统性，造成原合同规定条件发生重大变化。尤其是水电土建、机械、电气、安装各工作面交叉重叠进行，需要事前统筹规划，按部就班实施，进度目标一经打乱，引起系列连锁反应，势必造成合同执行问题。
其四，扭曲机制下业主提出的设计优化效果可能会打折扣。当进度目标利益成为各层级自主与不自主的选择时，往往从技术和经济可行性角度就可能存在问题。从表面看某个时间阶段节省工期、投资，但工程整体投资实质增加，更可能因过度追求进度而影响质量，带来无穷尽的工程质量处理后患。且这种优化提出的源动力，一般不会来自基层管理者，由于具体工程推进责任在基层，基层主要围绕既定计划、完成相应考核目标，对重大计划、方案不会轻易改变，因为不会主动增加自己的不可控因素。
其五，所有者权益背景不同利益问题的影响。施工单位管理基本都是中标人收取一定管理费和利润后，其他全交现场项目部管理，即承包方在建设中采取一切手段的与业主博弈，其所得利益收于自己囊中。但业主方，各层级可能都不是真正的权益所有者，在投资控制中的主动性动力源就存在先天性不足，不断主观承不承认，都是一种客观存在。加之主业方上级各考核机制这根指挥棒的作用，博弈双方的诉求成了一方要足够利润、一方要进度，其他事项排序就必然靠二者之后。
正是各种复杂的因素，难以杜绝“三边”工程。水电基本建设程序主要包括流域规划、项目建议书与可行性研究、有关报批程序、初步设计、招标设计、施工图设计、建设实施阶段、竣工验收阶段。在工程推进中，考虑整个工期的影响，这些环节在时间上相互交替，想等到条件完全成熟可能工程要很多年后才能开工，这与企业经营建设目标相差甚远，而且条件完全成熟也未必能全部揭示地质问题，从而水电要完全实现杜绝“边勘测、边设计、边施工”的“三边”工程是不具备体制机制现实条件的。但进行深度的勘测试验、进行必要的论证、对存在或潜在风险进行识别，在设计与招标中对各种风险进行一定的预见是必要的。同时，建立在遵循自然条件基础上的流域规划，也是重大决定性因素。
二、市场大环境造成合同约束力较差
国内建筑市场低水平的混战状态明显，合同约束力差是一种普遍状况。
其一，承包商以“合同价格畸低”获得项目，在执行中“寻求合同调整”，这是目前普遍存在的中国特色。低价中标，合同是有效的，但过低的价格又使得承包商很难执行合同。国内目前合同的事后治理约束机制（如保险和担保机制、问责机制）不完善，再加上投资责任制也不健全，层层考核机制将进度目标放在首位，因此承包商或采用停工、拖拉等‘威逼’之策略来调整合同价格，或采用转包分包来转嫁风险、或偷工减料来获取其利润。
其二，投标人编制投标文件与现场实施往往不是同一批人。投标文件是投标方职能管理部门人员（后方）为获得项目而编制的全部商务、技术文件，文件可能做的很完美，但实施却是另一回事。因为中标后，在现场实施的基本是挂在其旗下或合作的作业队伍，尤其技术门槛低的土建项目，除少数管理人员外，都是非承包方人员。中标人收取一定管理费，其他由现场管理（项目部）人员去博弈。
其三，在混乱的建筑市场中选择一支好的施工队伍存在机会风险，不一定能通过招标方式得到。表面看招标确定都是具有资质、有经验的承包商。但由于这些承包商下面有若干具体分公司（或作业队伍）。不同的分公司（队伍），不同的项目经理，就有不同的职业精神和不同施工技术、施工组织能力，对工程实施的结果包括进度、造价控制等千差万别。特别是技术门槛较低的土建工程，国内现实都是存在转包、分包情况的，最终到了具体的作业队（个体承包商），这些作业队伍的施工力量、诚信度，以及现场项目经理对这些队伍的驾驭能力等，都对工程推进、合同执行影响很大。
三、勘测试验、设计因素
因各种因素影响，勘测试验不可能100%准确揭示地下的真实面貌，存在合同签订时很多未揭示的重大地质情况，但随着施工进展不断暴露，造成工程具体项目、量的变化；另一方面，设计人员受经验、能力、激励约束机制等各方面的制约，出现设计遗漏、错误难以全部避免。如存在一些项目在设计没有考虑到，在工程施工遇到要实施，但招标和合同文件清单中没有的项目，需临时作为增加变更；在施工过程中可能遇到设计中做了安排，但实施中却不需要的项目；都影响合同执行。
其一，地质问题难全面准确揭示，对合同执行带来重大影响。勘测试验技术手段本身不可能100%准确揭示地下的真实面貌，加之地质勘探试验受人员素质、勘测方式等因素影响，总存在实际子项目、工程量与设计项目、合同量差别。因地质在招标前未得到充分揭示，造成实际施工中不断遇到新地质情况，不得不在施工中修正设计、更改项目和工程量，使合同执行修修补补。
其二，设计自身缺乏设计优化的动力。主要是节约投资的设计优化不符合设计院利益追求。因设计费取费与投资额挂钩，即按投资额的一定比例计费，设计优化不会成为设计院的选择。还存在内幕交易限制设计优化的可能，业主给予设计院设计优化的待遇不一定抵得过承包商能给予设计的利益，更不应说设计和承包商有其他经济关联。同时，设计没有完全的市场竞争，水电流域水文资料，需要设计院较长时间积累形成，大中型水电设计有一定的自然排他门槛，成为非竞争性资源。
其三，缺乏对勘测设计有效的审查监管措施，对勘测试验和设计的质量没有有效的控制手段。设计水电项目技术复杂，涉及专业多，设计图纸量非常大，基本上业主是缺乏大规模、高深度地对设计图纸审查的技术能力的。而聘请独立第三方对工程设计过程进行监督，如引进设计监理制，即聘请有条件的独立于业主、设计方、工程监理、施工单位的其他方来审查设计图纸，确保设计的质量。但目前国内水电设计单位基本都在一个集团下，加之各种利益的影响，没有完全的独立方。而国外咨询机构在国内能普遍开展业务的不多。同时对设计的监理、咨询可能成本大，花大钱请一个存在未知效果的咨询机构来审查设计的社会环境不成熟，可能会受到内外部的质疑。
四、工程现场业主专业管理能力
业主要有发现问题的能力，需要各专业面都有适量的精通业务（理论与实践经验具丰富）的专业人员，才有可能在与设计、监理、承包方的利益博弈中掌握一定主动权。因施工单位往往身经百战。因各个业务面缺少可和施工单位进行有力业务博弈的专业人员，在工程建设中被施工单位牵着鼻子走的窘况必将延续。为强化现场工程掌控能力，以减少投资风险发生的机率，要研究现场招标管理、计划合同、工程造价、审计、工程、移民、财务、甚至法律等机构、专业人员的设置、配备方式。
其一，土建专业管理队伍素质。在合同执行中，承包商具有优势，专业能力强，经验丰富。业主土建专业人员少，尤其还存在主要管理人员都是非土建专业情况，或者直接以学校土建专业刚毕业的学生去参与管理。造成在与施工单位博弈中，力量的天平可能完全倒向施工单位。要加强业务力量，重点防范虚报冒算、重复计算、高套定额等问题。一是加大培训交流，加强内部培训和送出去参加实践性较强的培训，二是从大型施工单位引进有同类型项目丰富实践经验的优秀项目管理人才。
其二，业主工程计量管理模式与人员配置问题。工程计量是合同结算的基本依据，包括具体实施的最具体项目、工程量的计量，这需要业主有计量的能力，这不是一两个人可以实现的。现场工程计量监管是监理的职责范围，业主具备一定的工程计量能力，并不是去替代监理的职责，而是一种合同结算风险防控的必要措施。现场一少人员二少有经验的计量队伍，就少了监控合同量风险的一种手段。
其三，合同造价管理。业主在体制机制上未能真正重视合同造价管理在项目经营管理的重要地位与作用。现有合同管理机制造成合同管理能力较弱。合同造价人员数量偏少，影响合同控制力。一般一个项目仅配置一个多则两个合同管理人员，且还存在人员基本无工作经验或非造价专业出身状况。而招标文件编制、工程量核对确认、结算单价核对确认、争议谈判、变更资料审查、合同签订文本确定、合同台账建立、价格信息台账建立管理、合同档案基础管理等需要足够的人员数量、专业能力来形成强大合同管控能力。合同管理不仅要对承包商资料严格审查，也要对业主内部业务部门初审的结算、变更资料把关，主要一是业务部门专业能力、责任可能失察，从而通过合同把关能对其进行纠正，二是从内部控制角度来说，业务部门可能诉求以完成进度目标为主，对投资控制无内在动力，需要合同造价部门把关。
其四，现场业务管理缺乏必要的经营管理理念。现场业务部门专业人员，在具体工程项目的日常管理、协调中，不是仅仅看一个具体施工作业面的状况，而是要首先清楚定位，即业主管控工程现场的安全、质量、进度等，必须依据招标文件要求、投标文件承诺、合同文件规定、国家技术、质量、安全规范等来监督判断。因此，每一个管理相应工程项目的业务人员，必须熟悉掌握该项目之招评标文件、合同文件的规定，才能判断施工单位是否履行这些文件约定的安全、质量、进度责任，是否按合同投入了足够的人力、设备资源，才能使现场业主的工程建设管理职能真正落地。但目前在工程建设管理中现场管理一线业务人员普遍缺乏这种意识，加之富有经验的专业人员配置不足，现场一线业务管理基本停留在纯粹的技术层面。
必须注意的是，在一定管控模式下，水电项目经营管理的着力点应转移到工程前期与建设阶段上来，此阶段决定着项目投资，投资基本决定着项目投产后的经营状况。除电站部分电力营销、水调、中调协调管理作用外，电站管理的主要价值是确保设备的安全状况，保证机组随时能开机发电。而工程前期与建设阶段工作决定着电站运营效益，管理环节多，专业面厂，方方面面影响投资，工作任务的繁重程度、协调管理的难度、系统性都超电站运营管理。如何在工程建设中真正贯彻经营管理理念，是要从管理文化、思维习惯、管理机制更新上思考的问题。
五、招评标、合同管理因素
招评标、合同管理模式，是企业经营管理的重要内容。招标文件、合同文件是工程建设管理的主要依据，其内容的深度和广度决定着执行效力，文件的内容描述若更完整、全面、规范，对投资控制大有帮助，也能为解决合同纠纷、解决异议问题提供依据，能更好帮助业主提高对工程量、价的掌控能力。
其一，合同模式。总价合同和单价合同模式没有绝对的优劣，而是不同具体项目适合不同的模式。总价合同也称作总价包干合同，即根据施工招标时的要求和条件，当施工内容和有关条件不发生变化时，业主付给承包商的价款总额就不发生变化。总价合同实际也是基于一定工程量与单价加上相关税费的一个结果。单价合同是就分部分项工程所列出的工程量表确定各分部分项工程费用的合同类型。这类合同能够成立的关键在于双方对单价和工程量技术方法的确认。在合同履行中主要问题则是双方对实际工程量计量的确认。
在无施工图设计就招标的情况下，总价合同可能为投资控制提供一个基本判断标杆。此种情况下，若采用单价合同模式，工程项目、量按实结算，若监理职责不到位、业主专业管理没能力不足够强，施工单位虚报冒算、合同结算失控可能性更高。
其二，物价变化下计价因素。物价变化结算计价方式须事先在招标文件具体规定。水电工期少则3年，长则5、6年，物价变化风险大，各种不可控因素多。但招标文件和合同都对物价变化时合同价格执行调整未作具体详尽的规定；或尽管要求投标人报价格风险费，规定合同执行中价格不调整，风险要全由投标人承担，因实际变化过大同样没能执行；都需要进行价格调整。在实践中，出现价格降低承包商得利、价格上浮业主补偿的不公平现象。在工期比较长的情况下，对单价部份，在招标与合同中，应明确规定，主要材料、人工、燃料等价格超过某种约定值（如上升和降低一定比率）时的单价调整原则、双方风险分担方式。国际上，物价变化属于商业风险，承包人在投标时应能充分合理预计，并通过期货操作等手段锁定风险。但国内建筑市场无此机制，更需要事先详尽具体的规定物价变化结算计价方式。
其三，工程项目、量变化结算计价因素。工程量的变动幅度对应的结算方式在招标文件、合同中一定要对其进行约定。在多少幅度范围内计价结算方式，超出这个幅度范围的计价结算方式等。一定对变更计价的在招标文件和合同文件进行具体的约定。对于可能出现的无法预见到的未知项目，要约定工程量、价的计取原则。这样，基本就能以主合同为依据处理工程中的问题，无须在过程中进行大量的谈判协商处理。
其四，现场签证因素。在工程实施过程中，对变更的项目或增加的合同外项目，现场鉴证一定要及时实施到位。监理、业主不即时处理，若情况复杂，尤其是地下工程、隐蔽工程，处理时间一长，不即时签证量，搞完后再鉴证，业主可能成为任施工方宰割的鱼肉。
其五，评标因素。应高度重视评标的地位与作用。切实使评标成为工程投资控制环节的关键经营管理手段之一。目前的主要问题有：一是在评标人员、专家专业能力组织上重视不够，二是给予的评标时间远不够，一个土建标就一天或两天，无法发现与系统分析投标文件中的问题，评标要花时间来一一弄清楚投标人投标文件的全貌，而现实是不给予这个时间。甚至借用评标这张皮，使台面下操作的东西合法化。
其六，定标权（决定施工单位）因素。为满足内部控制要求、防范风险等需要，选择承包商决定权在上级部门，现场工程建设管理职责在业主代表（筹建处）。这种职能分离也可能会出现一些负面效果，导致出现权责不对等的情况。即可能上级选定的不一定是素质高的承包商，而承包商素质的好坏往往对工程质量、进度、造价的影响非常大，若不幸选择力量不强、诚信不佳的承包商（在招标阶段不能完全揭示的），带来的在工程质量、进度、合同造价的不利后果却完全由业主代表（筹建处）承担，且很难量化分清是现场管理能力造成还是承包商能力造成，无法判断是决定承包权对合同执行产生了不利影响，而客观上可能正是所选定的承包商较大的影响了合同的执行。因此在招评标、定标机制中，需关注研究如何减少这种不利影响的平衡方式。
其七，承包商资金流向监管因素。加强对承包商监管，减少分包转包行为，需要在招标文件、合同文本中事先约定。鉴于承包方与招标方是两个法律主体，招标方无权直接审计检查承包方资金流向。为此，需在招标文件、合同文件中明确授权：如招标方审计有权审计本项目有关的内容，承包方必须予以配合；并约定在指定银行开户，授权银行、招标方随时查询资金流向，确保资金用在项目上；规定承包方建立资金流向台账供检查，授权银行参与工程资金监管，尽最大可能确保资金花在工程上，减少承包商拖欠其材料供应商材料款、作业队民工工资行为；防止承包商反复采取以无钱支付材料款、民工工资方式为由停工来胁迫业主答应其相关利益诉求的行为。
六、结算过程管理机制因素
其一，结算过程中定期工程审计机制。加强合同执行过程结算工程审计。重要合同如主体合同，应实施执行过程中结算审计和合同竣工结算审计，过程审计至少一年一次，这一方面目前不够。尤其是对地质等原因造成实际工程与合同工程清单量变化较大的，更有必要加强结算过程审计。
其二，监理考核机制。在工程量结算控制中如何发挥好监理的作用，如何保证监理的按合同履行监理职责是一项要高度予以重视的事情。目前基本没有对监理的考核，没有一套对监理履行合同职责是到位进行纪录评判的机制，即使考核也流于形式，没能动到监理的利益。如何定位好业主、监理、施工单位三方关系，是业主管理模式中要理清楚的问题。实践中现场过程管理中常常是业主在跟施工方直接争议，不是完全正常的事情，业主发现施工单位过程的问题，应当场有业主、监理、施工方三方予以纪录在案，业主履行的主要是考核监理是否未履职到位的问题，再由监理依据合同如何考核施工单位的问题。必须注意到，客观上监理与施工、设计单位一样，在利益诉求上都是业主利益的对立面，机制的设计不能回避这一点。
其三，价格补偿机制。投标人投标报价，一般低于同期政府定额（信息价），即投标报价与同期政府定额（信息价）相比有一定下降幅度的。在合同执行结算中因物价变化调整，补偿价差时有时不得不采取补偿期的政府定额（信息价），因政府定额（信息价）是一个含有一定利润的市场平均价格，此种补偿方式对业主不利，对其他未中标人也不公平（低价中标、高价结算，出现低价中标人合同最终结算结果是可能超过投标时很多未中标人报价的状况）。但实践中因各种原因影响，按政府定额（信息价）补偿情况也存在，是经营管理中值得研究的一个问题。
以上情况，仅是对实践中一些现象的粗线分析与罗列，受制于业务面、经验、判断力的局限，难免偏跛，更必然欠系统性、全面性。仅供商榷。