浅述资源环境审计在国家治理中的作用

    摘要：资源环境日益恶化越来越引起人们的重视，环境问题不仅是经济问题、发展问题，而且是政治问题、民生问题。作为国家审计，应该发挥什么样的作用，本文通过介绍资源环境与资源环境审计的概况，着重阐述资源环境审计在国家治理中的作用，指出制约资源环境审计的因素，并提出了资源环境审计在国家治理中发挥作用的建议和措施。

    关键词：审计   资源环境    国家治理

    引言

　　2012年全国“两会”上，PM2.5首次写入政府工作报告，要求今年在京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市开展细颗粒物（PM2.5）等项目监测。全社会对PM2.5的关注和重视，折射出当前我国环境污染的严峻性。在推进节能减排和生态环境治理方面，作为国家审计机关如何在“小”颗粒中发挥国家治理免疫系统功能的“大”作用，成为摆在国家审计机关面前的一个重要课题。

    一、资源环境状况与我国资源环境审计概况

　　（一）当前全球和我国的资源环境状况[BBC]中文网在《今天的地球》一文中报告了2011年全球环境整体状况，去年美国的工程人员仍在努力制止墨西哥湾最大的石油泄漏事故。一年之后，日本福岛核电站核事故发生，工程人员们试图阻止另外一种不同的海洋泄漏——辐射泄漏。但关键的挑战仍然是气候变化，据国际能源署报告称，去年的碳排放量达到历史最高水平。最近，慈善机构牛津饥荒救济委员会的一份报告强调了全球变暖对粮食安全带来的影响。未来二十年，粮食价格会翻倍，而主要原因就是气候变化。

    同样，我国环境状况也不容乐观！

    2012年5月25日环保部部长周生贤发布了《2011年中国环境状况公报》，公报称：全国地表水水质总体为轻度污染，湖泊（水库）富营养化问题突出。我国管辖的海域海水水质状况总体较好，但近岸海域水质总体一般，渤海湾、长江口、杭州湾、闽江口和珠江口水质极差。根据统计，2011年我国废水排放量为652.1亿吨；废气中二氧化硫的排放量约为2218万吨。空气质量方面，2011年监测结果表明，多数城市细颗粒物超标，均值是58微克/立方米。酸雨分布区域主要集中在长江沿线及以南-青藏高原以东地区，酸雨区面积约占国土面积的12.9%.另外，检测结果表明，农村地表水轻度污染，土壤样品超标率达到21.5%，垃圾场周边、农田、菜地和企业周边土壤的污染都比较严重。

    （二）我国资源环境审计情况资源环境日益恶化越来越引起人们的重视，环境问题不仅是经济问题、发展问题，而且是政治问题、民生问题。

    实际上，国家审计机关长期以来，已着手开展资源环境审计工作的实践和探索。从2001年以来，每年的《中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》都有对资源环境的审计情况。特别是从2008年起，每年的审计工作报告对资源环境审计情况做了专门报告。十多年来，国家审计署对土地管理及土地出让收入、环境保护领域利用国外贷款项目绩效状况、黄河流域水污染防治和水资源保护、“三河三湖”和环渤海地区水污染防治、天然林资源保护工程资金、青藏铁路环境保护等项目开展了审计和审计调查工作。各级地方审计机关也在不断开展和探索资源环境审计工作。

    据不完全统计，审计署自2006年以来，共发布了《青藏铁路环境保护资金使用情况审计调查结果》（2006年第2号）、《20个省有关企业节能减排情况审计调查结果》（2011年第11号）等15个关于资源环境审计和审计调查项目的结果公告，占期间所有审计公告152个的10%.

　　二、资源环境审计在国家治理中的作用

　　资源环境审计工作，既是践行科学发展观的具体行动和措施，也是义不容辞的历史责任和义务。通过审计，为进一步贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进转变经济发展方式和调整经济结构，推动节能减排事业发展，积极应对全球气候变化起到了极大的促进作用，极大地服务了国家治理。

    （一）大力推进资源环境绩效审计，促进经济增长方式转变，在提高政府治理效率方面发挥建设性作用审计署2008至2012年工作发展规划中明确指出：资源环境审计以落实节约资源和保护环境基本国策为目标。维护资源环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。这一论述表明资源环境审计与传统财务收支审计、经济责任审计等在目的上有着明显区别，它已经超脱了审计原有的与“财务”紧密相关的特征。通过资源环境审计，一是对政府资源环境政策绩效进行评价；二是对资源开发和环境保护资金绩效进行评价；三是对资源开发和环境保护项目效益状况进行评价；四是对资源环境管理的信息系统进行评价。通过以上评价，有效促进政府机关降低行政运行成本，建立有利于科学发展的体制、机制、制度，推动政府绩效管理制度的建立，进一步提升国家治理的绩效。通过开展资源环境审计，促使国务院和相关部门制定了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、《渤海环境保护总体规划（2008-2020年）》、《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》等规章制度。仅2009年至2011年，促使各级相关部门制定和完善了117项制度。

    （二）加强对现行资源环境政策的跟踪和监督检查，促使国家现行政策落实到位，在建设资源节约型及环境友好型社会等方面发挥建设性作用近年来，国家出台了《国家环境保护“十二五”规划》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》等各项环境保护政策，但是在实际实施过程上，仍存在政策执行不到位，甚至扭曲变形的问题，导致资源无序开采、环境污染加剧等。资源环境审计就是要加强对现行资源环境政策的跟踪和监督检查，确保土地资源、节能减排、能源利用、水污染防治等政策落到实处，促进土地集约利用、水资源的合理开发利用、推动低碳经济发展。审计署开展对青藏铁路环境保护资金情况、黄河流域水污染防治和水资源保护、城镇污水处理垃圾处理和节能减排情况等的审计，促使相关部门和地方进一步高度重视环境保护和减排工作，认真执行国家现行各项环境保护政策，并不断加大环保建设投入力度。2009年的资源环境审计中追缴、拨付和归还专项资金209.19亿元，收回土地和补办用地审批手续4.31万亩。2011年审计纠正违规征地问题涉及土地17.59万亩。这些问题的纠正和整改，在建设资源节约型和环境友好型社会等方面着实发挥了建设性作用。

    （三）查处资源环境领域的重大违法问题和案件线索，规范权力运行，促进党风廉政建设，在推动廉洁政府方面发挥建设性作用国家审计在资源环境审计中，仍然始终把查处重大违法违纪案件作为重要职责，切实突出对水污染防治资金的征收、管理、分配和使用，节能减排、污染防治等环保项目工程建设中的招投标和物资采购、征地补偿，国有资源、矿产资源开采和受让，土地使用权出让管理和土地出让金征收、退耕还林专项资金管理、资产处置和执行“三重一大”制度等方面的审计监督，规范资源环境主管和审批部门的权力运行，使发现的重大违法违规问题得到及时处理。2009年至2011年，有188名责任人员在资源环境领域审计中受到处理，主要表现在违法违规用地、少征挤占挪用节能减排和污染防治等专项资金等方面。这些案件的查处和公开曝光，为国家挽回了大量经济损失，有力地促进了党风廉政建设，在推动廉洁政府方面发挥建设性作用。

    三、制约资源环境审计发展的因素

　　（一）资源环境审计的评价体系不健全

　　我国目前已颁布了近20部环境保护和资源保护方面的法律法规，基本形成了我国资源环境保护的法律监督体系，但目前还尚未制定统一的环境审计准则、环境审计操作指南，在针对不同的审计类型和不同的审计目标，没有建立水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染及其防治的审计评价指标体系，在对被审单位的环境业绩进行评价时，审计难度大，风险高。

    （二）审计信息化建设程度不高，无法确保资源环境审计的基期数据准确性

　　资源环境各项指标及数据中，基期数据是非常重要的。由于信息技术已在资源环境领域普遍使用，有关部门的业务数据库都能提供资金结算、能源消费、环保统计、在线监测等数据，但由于企业出于自身经济利益的追逐，对相关基期数据作人为篡改，加之相关数据专业性又太强，审计目前还没有有效的手段去核准其真实性，难以对基期数据的真实性进行审计认定，而必然影响当期目标责任完成情况的审计评价。

    （三）资源环境审计资源整合不够，尚未形成资源环境审计的整体工作格局

　　目前我国的资源环境审计主要是国家审计机关在开展和探索，内部审计部门和社会审计组织的参与程度较低。资源环境审计主体单一化既不能保证资源环境审计质量，也很难使资源环境审计发挥防范作用。同时，国家审计内部也尚未形成资源环境审计一盘棋的格局，财政审计、经济责任审计、专项资金审计各自为政，未有效整合，对外部专家和行业主管部门专门人才的专业知识和技能利用不够，各种审计资源未能形成合力，为服务国家治理的能力不高。

    （四）开展资源环境审计的复合型人才不足

　　由于资源环境审计面广，涉及经济学、法学、管理学、社会学、统计学、工程学等多方面知识，审计手段不仅仅局限于传统的账目审计，比常规审计具有更高的科学技术含量。要求资源环境审计的人员不仅要具备财务、审计知识，还要具备一定的资源、环境、统计、工程等方面的知识，而目前审计机关工作人员大多仅具有财会相关知识，而资源环境审计中机会成本法、资产价值法、在线监测法、人力资本法等各种方法的运用，使资源环境审计对专业胜任能力的要求比常规审计更高、更严格。

    四、改进和完善资源环境审计的措施和建议

　　加强资源环境审计，促进资源节约型、环境友好型社会建设，维护生态环境安全是资源环境审计的重要职责。为了更好地完成资源环境审计服务国家治理，需要抓好以下几方面工作。

    （一）立足宏观性和全面性，积极开展跟踪审计

　　要服务科学发展，紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，加强对宏观经济政策执行情况的跟踪审计，促进各项决策部署落实到位；加强对节能减排和生态环境保护的审计监督，促进生态文明建设，更好的为国家治理服务。资源环境审计涉及的资金量大、部门多，点多面广这一特点要求在审计中需要把重点放在宏观政策贯彻落实上。抓住重点进行跟踪审计，从源头杜绝问题的发生。

    （二）建立完善资源环境审计评价体系

　　审计机关要在总结资源环境审计实践经验、借鉴国际环境审计经验的基础上，积极创新资源环境审计的技术与方法，尽快研究和制定的环境审计准则、环境审计指南和环境效益审计指标体系等，为资源环境审计建立基础，促进资源环境审计工作的深入发展；制定可操作的环境审计工作实施细则，使环境审计工作更加规范；明确环境审计的具体绩效评价标准体系，为更好地开展环境审计、服务国家治理提供有力保障。

    （三）加快资源环境审计信息化建设

　　一是积极探索使用行业主管部门已有的监测、测量技术方法（如全球卫星定位系统〔GPS〕和环境质量监测技术等），以及其他监督检查手段与方法（如排污费核定和污染物减排的核算办法等），审计人员将审计复核得出数据与主管部门数据进行比较，对比较结果进行判断分析，为资源环境审计提供线索和数据；二是积极开展资源环境信息系统审计，检查有关部门和单位资源环境信息系统（如环境统计信息系统、排污费征收管理系统和污水处理信息系统等）的安全性、稳定性、合理性和效率性，对数据的真实有效性进行核查，以推动被审计单位切实加强内部控制和改进管理。

    （四）整合审计资源，构建资源环境审计整体工作格局

　　资源环境审计点多面广，客观形势的发展要求我们有效整合现有审计资源，形成资源环境审计全局一盘棋，把资源环境审计同财政审计、金融审计、经济责任审计、专项审计调查等专业审计有机结合起来。同时根据业务需要，聘请第三方环保部门专家、法律专家直接参与环境审计，充分利用外部专家的专业知识和技能进行工作，形成合力，提高环保监督的成效，更好地为国家治理服务。

    （五）加强资源环境审计队伍建设，建立复合型审计人才队伍

　　审计机关要充实具有环境科学、环境工程、环境经济学等专业人员到审计队伍；同时加强资源环境审计业务培训，不断优化结构、提高素质。与高等院校和科研机构的合作，聘请在资源环保领域具有丰富理论的专家，弥补审计人员专业技能上的不足，提高资源环境审计工作的质量和水平，为更好的开展资源环保审计，服务国家治理的提供重要保障。

    参考文献：

    1、《今天的地球》[BBC]中文网站 2011年6月2日

　　2、《2011年中国环境状况公报》 中华人民共和国环境保护部网站  2012年6月7日

　　3、《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》 中华人民共和国审计署网站 2009年9月15日

　　4、《资源环境审计要为经济增长方式转变发挥作用》 《中国审计》总第402期  吴兆军

　　5、《国家审计在国家治理中的作用》 《中国审计》总第452期  肖劲舟、张蒲香

　　6、《加强资源环境审计　推动完善国家治理》 中华人民共和国审计网站  任洁  2012年5月30日