浅述新的税收形势下个体税收管理如何跟上改革的步伐

　　如何完善个体工商户的税收征管，多年来一直是税务部门积极探索和思考的老话题，也是一个一直无明显进展的老问题。随着整个社会经济改革的的不断深入，市场经济的进一步多元化发展。在科学化、信息化、精细化、流程化的税收征管模式新要求下，如何更好地完善和健全个体户的税收征管更是迫在眉睫。

　　基于多年的基层工作实践，笔者就当前个体工商户的税收征管工作提出自己的看法和建议。

　　一、当前个体工商户税收征管中存在的主要问题有：

　　（一）是动态管理一直存在“一快一慢”现象。管户变化过快，税源不清。一方面，国地税两个征管系统中纳税人原始信息数据采集不太准确，都存在着无址有证、证址不符、一址多证、一证多号的虚假登记和重复登记现象。造成了税务登记数量的虚假，浪费了大量的系统资源和人力资源，影响了征管效率。另一方面，由于个体登记纳税人登记手续简单，投入小、损失小、目的强，做得好的，能快速地壮大，做得不好的则立即关门或转型，多数不到税务部门办理相关的注销等登记手续。管户的增减速度和经营状况变化速度一直处于快速的变动之中，而基层税务部门又一直面临着人手少、事情多、忙不过来的困难，管理力度跟不上管户变化的节奏。而且对未按规定办理相关手续的处罚，执行时相关手续和程序又太难，从而造成对实际管户和税源状况难以及时地掌握和监控。

　　（二）是投入产出一直存在着“一高一底”现象。征管成本太高，税收边际效益太低。个体户有着税源广、税额小、范围大、规模小的特点，整个税源特别广阔，单个税源却太小。对税务部门来说，税收管理不分税额大小、征管难易，都必须按规定程序办理相关涉税事宜。从而导致整个个体税收管理占用了税务部门大量的人力、物力、财力等资源，而能得到的税收总额却很小。属于典型的高投入，低产出。致使税务机关在平时的工作中产生重企业轻个体、重大税源轻小税源的不正常现象，导致整个个体税收流失也越来越重。

　　（三）是征管手段一直存在“一前一后”现象，企业管理超前，个体管理落后。随着市场经济的快速发展，经济全球化步伐的加速，为防止税收流失，适应社会经济发展的步伐、国际税收管理体制的变化、科技信息化的变革和财政收入的要求，税务部门对企业税收管理的方式和方法进行了不断地完善，逐步实现了税收管理专业化改革的目标。但是对个体户的征管，多年来一直未变，仍旧以定期定额的“双定”管理模式为主，征管手段已很落后。在实际工作中，“双定”管理一直无法摆脱二个问题：一是在纳税人不如实申报的情况下，税务机关的主观臆断；二是定额无法排除人情因素的干扰。税收的公平、公正、公开原则无法得到保证。笔者以为，在新的征管体系改革中，在既存在起征点又无法得到公平、公正的情况下，对具有一定生产规模的个体户，税务“双定”既失去真实性，也失去存在的必要性。

　　（四）是人、事关系一直存在“一多一少”的现象。事情太多，人手太少。基层税务机关普遍面临管户多、事务多、年龄结构老化、知识老化、人手少的困难。以经济比较落后的我县为例，管户有2万多户，其中企业约有5000户，个体15000多户。两个部门共有在职职工320人，从事一线税收工作的约160人。根据税收流程化工作的要求，真正从事个体税收工作的两个部门各不到20人。而且年龄结构老化，业务知识、工作方法僵化，缺乏财会、信息、税收等专业知识，工作热情不高，创新意识淡薄。在经济发达的苏南地区，人、事关系的失调现象更是严重。

　　（五）是管理手段普遍存在“一难一定”现象，实际经营状况难以掌握，定额管理一定了之。当前，社会公众对使用发票的习惯没有意识到位，协税护税网络还没有有效地健全。同时，个体工商业经营方式和经营对象比较特殊，税源分散，绝大多数个体户没有设置健全的经营账簿和完整的经营资料，经营业务时大部分不填开发票，购进商品和原材料也不索取凭证，有的经营时断时续。就是设有账簿的业户，大都存在账外经营的现象。纳税人的文化素质和纳税意识普遍相对偏低，而税务部门内部征管质量考核机制僵化。多方面的原因导致税务部门在个体税收日常管理上，除对极少部分必须开具发票和国家对特定行业进行特殊管理的、依法纳税意识较强和财会制度比较健全的业户要求建帐如实申报管理外，为减轻日常工作量和更便利地应付考核，对绝大多数的个体纳税人，在明智无法体现公平公正的情况下，仍采用落后的定期定额的管理办法，越难越定、一定了之，任其自然。从而导致整个个体纳税环境越来越差。

　　（六）是日常考核普遍存在“一责一怕”现象，税收工作过于重责任，轻质量；重程序，轻效果。近年来，税务部门为配合税收管理体系的改革，过多地注重内部监督和纳税服务，没有更好地想到如何去调动税务人员从事税收工作的积极性和主动性。新的税收管理体系在制约了税务人员不当使用权力的同时，也捆住了税务人员主动工作的手脚。实际工作中，税务部门内部又过分注重数据考核指标、轻实际工作效果。权责很不对称，出现不干事没过错、多干事多追究的不正常现象。从而在基层税务工作中形成了年纪大的不能干、不肯干、年纪轻的不敢于、不愿干的尴尬局面。新的税收管理体系虽然很完善，但是面对错综复杂的人际关系、千变万化的税源状况、快速发展的社会经济发展形势，在考核体制不健全的情况下，如果只是注重流程的考核，不注重结论的真实，就会显得有点形式化。

　　二、完善个体税收征管的几点建议：

　　（一）是提高认识，做好相关税收法律法规知识的宣传普及工作，形成社会综合治税的效果。税法宣传普及是任何一件涉税事项中不可或缺的工作，是做好整个税收工作的前提和基础。国、地税两个部门应联合起来，一起开展有针对性、实用性和可操作性的税法宣传。让整个社会公众和相关个体纳税人了解、知晓并熟悉相关的税收法律法规。同时，应做好税源的后续跟踪管理和服务工作，减轻纳税人的涉税风险。这样既可以有利于个体经济健康发展，增强纳税人合法经营、依法纳税的意识，也能有效地减少执法过程中出现的征纳双方的纠纷和误解，有利于个体税收征管，能起到事半功倍的效果。同时，又可以通过普及和强化税收工作的社会参与性，提高整个综合治税的征管效果。

　　（二）做好国、地税税收管理系统中现有管户的清理整顿工作。对系统中存在的一户多证（经营地址一样）、一证多码（税务管理码）、机内登记状态不一致等管户进行调查清理。可以通过与工商部门的营业执照登记名称、质量技术监督局的登记名称、国税登记名称和地税登记名称进行四方比对。核实每一个纳税人的实际登记情况。对已不存在户、重复登记户等不需要日常管理户进行专门的打包清理。对登记信息不一致户进行及时的核实变更登记。对未登记户进行及时的办理登记手续。对停业户和正常户进行及时的信息维护。确保国地税两个系统内税源登记信息的一致性、准确性、全面性。切实做到总的管户一致、纳税人名称一致、纳税人登记状态一致、每户税源信息登记一致。

　　（三）进一步优化税收管理资源、建立健全日常工作联动机制。首先，人是做好一切工作的基础。要充分发挥、优化、提高两个税务部门现有的人力资源。通过开展信息化税源管理下的税收业务知识的综合培训，提高税收执法业务技能；开展从业道德教育，提高税收工作的责任心；开展廉洁自律教育，构筑防腐拒变的防火墙；要合理配置现有的人力资源，国地税部门应按需分配、量才安置，充分发挥人的潜能。其次，继续加强双方综合治税平台系统建设。扩大和完善涉税信息平台数据的准确性、完整性、部门信息之间的相互匹配性。再次，要发挥科技税收的力量。要充分利用对方和本部门信息管理系统的先进手段，在进一步建立健全各自系统内监控功能、查询功能、自动匹配功能、评估预警功能、特定筛选功能的前提下，努力做到相互税源信息的即时交互匹配功能的构建工作。向科技找税收，找效益。

　　（四）是进一步优化、完善现有的征管方式。传统的“双定”管理仅适用于规模小、账簿不全、难以查账核率征收的纳税人。随着经济的快速发展，纳税人依法经营、依法纳税、主动申报、自我保护意识的增强。税务机关也应逐步完善和改变现有的双定管理征管模式。首先，两个税务机关应对共管户的个体工商户征管方式，可以采用区别对待、按行业分类、按规模分级管理的办法。实际操作中，区别对待查账、核率管理和双定管理的纳税人。对特定的行业和具有一定经营规模的纳税人，要督促和培养他们主动建立健全经营账簿、完善核算程序，对其强制取消双定管理法。

　　对实行查账和核率征收方式的个体户必须做到信息专户调查、资料专户收集、纸质档案专户管理、电子档案专户录入保存。对确需实行双定管理的个体小规模纳税人，双方应进一步完善双定程序，可以按照不同的行业、不同路段、不同规模、不同的营销模式，进行分类和分级，统一制定和核定双定户的营业额。

　　同时，逐步完善计算机核定定额系统建设和日常定额修正系数调查。减少工作中的人为因素影响，努力做到公平、公正。

　　（五）大力推广税控系统建设，完善税收监控体系。 在建立健全现有的增值税税控监控体系下，进一步完善营业税监控体系。国税部门在健全现有税控系统的同时，应进一步完善对特种行业的监控系统建设，如：修理、修配等行业税控体系的建设，逐渐完善对各行各业电子发票开具情况的监控体系。力争做到对每一位共管户纳税人的开票情况，两个税务部门能即时查询、即时共享。地税部门也应尽快加强对饮食业，休闲娱乐业等行业税控体系的建设，减少税收流失的渠道。

　　（六）进一步规范和落实个体工商户发票使用的管理办法。税务机关要进一步建立健全个体工商户发票使用管理制度。个人认为可以从 “纵”、“横”两条线入手进行监控。“纵”的一条线是对纳税人而言。主要有：1、发票领购手续应限人。凡需使用发票的，应规定必须专人领用、专人保管、专人开具、专人缴销。防止业户领购发票丢失和失控。确保追责有人，处罚有户；2、发票领购的数量应限量。主管税务机关应根据纳税人的经营规模等实际情况进行领用总量的限制。原则上使用量不能超过一个月，并要求做到按月进行核销，使税务机关及时了解掌握纳税人的用票情况；3、开具发票的总额应限额。在开票系统内，应根据纳税人的定额、纳税人的经营规模、用工人数、消费档次、正常申报状态等情况，限定每月开票的限额，做到能够及时地进行监控、预警。同时，也可以要求纳税人提供相关的涉税担保人，并明确担保人承担的法律责任；或可要求领购发票的个体工商户提供适量的保证金存入三方签约账户，专款专用，以防不测。如既不能提供担保人，又不愿意执行保证金管理的，可直接要求由主管税务机关代开；4，是发票违法行为处罚应限责。应明确规定：凡纳税人购进货物、接受服务的，均应向销售方取得发票，应取得发票而未取得发票的，除按违反发票管理规定予以处罚外，还应代为补缴销售方应缴未缴的税款。同时对处罚的下限和上限应减少差距，防止人为自由裁量权的滥用。

　　“横”的一条线是对社会广大的消费者而言。一方面通过宣传发票管理办法，提高社会公众对索取发票重要性的认识。另一方面通过有奖使用发票来提高消费者主动索取发票的积极性。只有公众普遍的使用发票，才能真正达到以票管税的目的。在当前的税收法制情况下，税务部门应尽快建立健全和扩大有奖使用发票机制的建设。通过扩大和提高有奖消费发票的总奖额和单奖额，来刺激消费者主动索取发票的积极性。随着发票管理信息化的要求，发票已逐渐从机开发票转向电子发票。发票管理越来越规范，发票开具的消费者名称、消费时间、消费内容等查询功能都已齐全。即使发票使用人不保存发票存根，中奖发票也可以通过发票的开具内容快捷、便利地查找到中奖者。因此，税务部门完全可以通过提高有奖使用发票的奖金额度来调动全社会力量，共同监督纳税人的发票使用。笔者建议，可以按每月、每年、每种发票的期限和种类进行公开的按期摇奖，最高单项奖限可达百万元。（可以通过类似于彩票形式）

　　当然，我们更应该不断加大打击各类违章、违法使用发票行为的力度。进一步做好宣传教育和处罚惩治双管齐下的工作，共同营造全社会依法使用发票和协税护税的良好氛围。

　　（七）进一步完善综合治税平台建设，积极构建纳税人的税、银资金流向信息共享平台。建立健全信息共享机制，强化个体税收征管效率。在不断完善国、地税征管信息联网的基础上，尽快实现与工商、银行、城建、公安等部门的信息联网，尤其是与银行涉税信息的联网。在第一时间准确掌握纳税人各类经营活动中资金流向的信息，这样不但能及时、快速、准确地掌握纳税人的即时动态，节省了税收成本，又能极大地提高税收征管效能。达到真正实现税收征管的科学化、信息化、精细化的目的。

　　（八）尽快建立健全共管户纳税人中“双定户”的委托代征工作机制，建议将共管户中 “双定户”纳税人的地方税收委托国税部门代为征收，首先现有的国税征管信息系统在技术上是完全支持的。第二，也便于税务机关开展有针对性的税法宣传，有效地缓解纳税人对国地税征收工作中的误解。第三，一方面减轻了纳税人生产经营中的涉税成本。同时，在不会增加国税部门太多工作量的情况下，极大地减轻了地税部门工作量。节省了大量的人力资源和财力资源，减少了税收征管成本，提高了服务质量。

　　（九）加大涉税违法行为、违法行政的处罚力度和责任追究制度。面对个体税收征管难度大、税收执法环境不公平的客观实际，从实现税收可持续发展的高度，我们一方面要深刻认识到加大对个体工商户违章、违法行为打击的极端重要性和紧迫性。另一方面，也要认识到打击违法行政、追究违法责任的必要性。为此，我们必须进一步完善处罚力度和责任追究制度。