分税制改革：财政收入占比上升
《第一财经日报》：采用财政包干这样一种制度安排后就发现，上世纪80年代末期到90年代初期，地方权力越来越大，中央对地方有点失控。我们一直讲“两个比重”，即财政收入占GDP的比重、中央财政收入占整个财政收入的比重。中央财政收入占整个财政收入的比重不断下降，可能是1994年增税制出台比较大的历史背景。我们对分税制总体评估还是成功的。回忆当时的改革过程，你觉得最有意义的地方是哪些？
许善达：由于采用承包制，税收占比下降，在中央、地方财政关系上，中央比重下降，这种下降已经危害到中央政府对整个国民经济的控制能力。这种问题在那时表现越来越突出。
《第一财经日报》：分税制一定要推进，而且事后看确实取得了成功。在1994年之后不久，“两个比重”下降的趋势迅速得到扭转。但是事情总是有两面。与此同时，又带来了很多问题。比如，有一些人认为，分税制可能是1994年之后中国经济粗放增长的一个根源。你觉得对分税制的这个指责是不是合理？
许善达：首先，1994年解决了一个税制的问题以后，国家和企业的分配关系基本上是从税收制度而来的，不再一个企业一个企业承包了。所以，1994年的改革，特别是增值税的改革，就把承包制度取消了。
虽然国家没有做一个文件宣布，但事实上原来政府和企业的承包制废除，使得财政收入占比下降的趋势开始减缓。到1996年，降到谷底，1996年以后开始上升，即中央财政收入的比重开始上升。这个重要的目的实现了。政府财力的增长是通过税收制度实现的。中央和地方政府之间，实行统一的办法，拿多少按照制度来。
制度设计的时候，在增量上中央多拿一点。
各地方参加了整个讨论，也认为这对全国是有益的。
现在，中央财政占比为60%，实现了原来的目标。中间也经过一些波折，55%降到54%、52%，但是最后还是实现了最初的目标。
《第一财经日报》：还有人问，中央的财政实力是不是过强了？
许善达：我认为，现在应该这么看这个问题，在当时的情况下，这两个制度设计的目标是必要的，而且确实也实现了。这几年，中国经济发展的良好态势与税制和分税制的建设，有很大关系。因为，这两个制度构成了整个经济发展的基本制度。这个基本制度在推动整个经济发展上的作用非常大。
但是，改革总是分阶段的，任何一个时期都有一个主要矛盾。当时的主要矛盾是解决承包制，为了这个目的其他一些问题暂时不能都解决。比如从税制上说，当时还是延续了过去的旧税制，税收负担比较高。把承包制取消了，但从负担上看，维持原来的税收负担不变，既不提高税负也不降低。这么多年，企业对改革是接受的。
但随着经济的发展，原税制里不合理的因素，对经济发展的障碍逐渐显现出来，包括分税制。分税制造成的一些问题突显出来，比如基层政府收入和支出责任的问题等。这些问题当时就有，但随着主要矛盾的解决，这个制度里原来的一些缺陷、不足逐渐显现出来，成为主要矛盾了。
现在比较突出的问题需要好好研究。我认为，需要比较大、比较深层的改革解决这些矛盾，要在巩固原来成绩、效果的情况下把这些矛盾处理好。这样，就能推进整个经济生活进一步发展。
继续推进改革 着手解决税收与税源背离
《第一财经日报》：就是说，我们首先承认1994年分税制改革达到了目标，而且确实是成功的，第二步是认识到还有未完成的财税改革。对于这点，人们提出不少建议，比如需要建立一个横向以及纵向的制度化的、实质性的税收制度，可预期的、透明的制度。我看到你在横向角度有深入的研究，也提出了非常好的建议，事实上也得以在实践中推进。能不能给我们做一点介绍？
许善达：最近几年税收的实际工作中凸现一个问题。财政部有一个统计，按照目标各省的收入统计，东部和中西部的差距大概是在3：1，东部是3、中西部是1.中央财政现在就要解决这个问题。首先有税收返还，然后再有一般收入性转移支付，再有专项转移支付。
《第一财经日报》：目前这三块的比重分别是多大？
许善达：最大的是税收返还，第二是专项转移支付，一般收入性转移支付比重相对比较少。实际统计发现，税收返还没有解决差距。对于调节收入差距，它的作用是零。
那么，重点就是后两种办法。通过后两种办法，差距从3倍降到了1.8倍左右。这是我们现在实际统计的数字。对这个数字，应该说社会不太满意，认为1.8倍仍然很大。
我觉得这个问题从两方面来看，一是原来的3倍究竟是怎么形成的？我们在工作中和一些调查证明，这个3倍的差距，不是税源的差距。
这里需要说说陕西省的一位副省长赵正永，当时我到陕西去的时候，他提出这个问题：陕西省有很多税源，但这个税都没有给我们，而是让别人收去了。在我和赵正永副省长的主持下，我主管的国税局科研所和陕西省的财政厅国税局、地税局联合，以陕西作为一个典型进行了调查，后来我们就把这个调查放到全国去，又找了二十几个省来做同样的调查。
《第一财经日报》：根据你们的测算，税源的差距大约有多大？
许善达：我们没有全国范围的数据，但从一些典型案例来看，我相信不会超过2倍。
《第一财经日报》：可以下降30%多？
许善达：可以缩小这么一大块。为什么呢？因为过去的税制有一个缺陷，而我们对税收缺陷一直没有给予足够的关注。
我们在研究税收制度的时候，只考虑怎么计算税基、税率是多少，在什么时候、什么地点纳税，纳税人是谁。每次税法都有这样详细的规定。但是我们的制度里缺了一个要素，就是收入应该归谁。过去，在这个问题上采取一个比较简单的方法，公司纳税人在什么地方就把税交给谁。
《第一财经日报》：这个操作起来比较简单。
许善达：简单，而且过去矛盾也不突出。随着经济发展，大公司越来越多，税源分布在很多地区，但是交税在一个地方交。
这种现象就是，分布在一个地方的税源产生的税收被另一个地方收去了。
这种现象最近几年发展速度非常快。在我们的调查中，这样的材料很多。其中比较典型的例子，我原来说过很多次，像西气东输，营业税是按照运输量、运输里程来计算，几千公里的营业税都在企业注册地缴纳，沿途那么多省都得不到税收。但是他们要其提供资源、服务。
增值税、消费税、企业所得税、个人所得税的研究证明，占整个收入92%的税收，都不同程度存在这个现象，即一个地方的税源所形成的税收被另外一个地方收取了。
《第一财经日报》：现在这个状况是不是已经有所有改进呢？
许善达：有两方面改进，一是，我们采取了一个问题一个问题解决的办法。比如，三峡电站。三峡电站发电是在宜昌，但是水库淹没的面积主要在重庆。在国务院的主持下，三峡电站发电的增值税直接在重庆和湖北之间分配。当时曾有人主张，中央从宜昌征收，再转移给重庆。但这个设想，重庆不同意。后来，国务院领导同志接受这个意见，不要再经过中央转移，而是直接分配。
类似这样的个案比较少。国家税务总局也处理过一起，比如发电输电，到最后售给用电户不同的环节，增值税怎么分配。过去，发电环节的税收很少，大量的税收都在后面，交给后面环节（所在）的地方。可是，售电都是在城市里，发电可能在边远地方。所以，在当时政策允许的空间里，提高了发电环节给当地交的税，减少了售电环节交的税收。
《第一财经日报》：但个案对于解决整体问题还不够。
许善达：不是还不够，是很不够。这个矛盾原来是通过个案解决。这次在《企业所得税法》通过的过程中，我们国家取得了一个非常实质性的突破。在立法过程中，主要是国务院提交人大审议，全国人大作出决议。
虽然这个法是人大通过的，但全国人大要求，关于企业所得在地方间分配的问题，国务院要制定办法，要解决这个问题。作为全国人大通过立法的一个要求，必须这样做。《企业所得税法》今年1月1日开始实施。
现在已经公布了一个新制度。这个新制度是什么呢？就是总公司汇总分公司交的税，拿出一半，再在分公司所在地进行分配，而且分配的时候，不是主观的，也不是谈判式，而是根据分公司所拥有的资本量、销售收入和工资总额等因素。
这个政策应该说还是很有限的。首先，很多企业没有纳入这个政策范围。但是，我觉得纳入一部分也是不得了的。其次，纳入这一部分也有不足，它只分50%，还有50%没有分。但这也是突破。
这标志着什么呢？就是税源所在地要求获得该项税收，这得到了立法机关的支持，而且已经变成了现实。
我觉得这个意义太大了。虽然它现在是在一个很小的范围内，而且在操作上有很多问题，但在中国可以说是税制建设历史上第一次明确了税源地有权获得它产生的税收。将来有关单位要按这个原则兑现它的税收。我觉得这个问题可以说是中国税制建设历史性的突破。
这是实质性的突破，解决了过去税制里一个重大的缺陷。
