2005-07-29 00:00 来源：苏
财政支出政策是财政政策的重要组成部分，也是国家宏观调控的重要手段。那么，在中国社会主义市场经济条件下财政支出政策的取向是什么，或者说担负着哪些重要的历史使命，这是需要深入研究的一个问题。根据马克思主义的基本原理，财政分配导源于政府职能，财政是政府履行职能的重要物质经济基础。因此，从理论或逻辑上讲，研究财政支出政策需要从政府职能作用的分析入手。有基于此，本文主要对以下两个问题作一些探讨。
一、对市场经济下政府职能作用的基本判断
我国经济改革的最终目标是建立社会主义市场经济新体制，在体制转轨的过程中，如何妥善处理政府和市场的关系，如何正确认识和发挥政府的职能作用，这不仅是关系到确保整个经济改革正确方向的一个重大原则问题，而且也是关系到财政改革和发展趋向、确立未来财政支出政策的一个重要理论前提。对此，我提出以下几点认识和判断。
（一）关于政府职能内涵的界定
政府的职能是什么？这首先需要全面正确地理解国家的内在属性。众所周知，马克思主义创始人运用唯物史观的理论武器，创立了科学的国家学说，第一次科学地揭示了国家的本质及其属性。马克思主义认为，国家是人类社会发展到一定阶段的产物，是生产力发展摆脱了原始落后状态出现了阶级对立状况下的结果。国家就其本质而言，是阶级专政的工具，是统治阶级镇压被统治阶级的机关。这就是国家的阶级属性。国家作为阶级社会的特有现象，它总是代表统治阶级的利益的。任何国家都包含着阶级的规定性，不包含阶级规定性的国家是不存在的。因为国家之所以成为必要，就在于社会存在阶级冲突而又无力摆脱这种冲突，只有国家的力量才能缓和冲突。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中写道：“国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一个表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又居于社会之上并且同社会脱离的力量，就是国家。”马克思主义的国家学说并没有分析到此为止，马克思主义在揭示国家的阶级属性的同时，还揭示了国家的社会属性，这就是国家为了实现统治阶级的利益，还需要介入社会经济活动和社会公共事务管理。恩格斯在《反社林论》中系统地阐述过这个观点。他说：“一切政治权利起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的，”“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”这说明，任何一种社会制度的国家都是建筑在一定规模的社会公共事务的基础上的，只是由于生产力水平的制约，不同时代、不同社会、哪一个时期，也不论公共事务规模的大小，履行社会公共事务管理的职能，都是国家不可或缺的。马克思在分析古代印度社会时，就反复强调了“公共工程部门”的重要性，它对于促进经济发展，缓和社会矛盾，实现阶级统治利益具有重要意义。由此可见，国家客观上具有双重属性，即是阶级性和社会性的统一体，二者相互依存，不能彼此代替。由国家的双重属性所决定，作为执行和体现国家意志的政府的职能也决不可能是单一的，它必须适应国家的本质规定性或国家的内在属性。国家的阶级属性规定政府必须用政治暴力消灭敌对阶级，镇压敌对分子，巩固国家政权，以及维护国家主权，防止外来侵略；国家的社会属性规定政府必须实施对社会的经济管理和社会公共事务的管理。具体讲，政府职能主要包括三个方面：一是政治职能。主要是运用政治暴力（包括专政机关和军事手段），维护统治阶级的统治地位和基本利益，维护本国在国际上的主权和利益。二是经济职能。主要是通过经济、法律和行政手段，干预经济活动，实现国家宏观政策目标，促进经济发展，为实现统治阶级的统治和促进社会发展创造物质基础。三是公共职能。主要是管理社会公共事务和发展社会文化、教育、医疗、卫生、环保等事业，以适应社会的政治、经济和文化发展的需要。
从长期历史进程分析，随着人类社会的演进和生产力发展水平的提高，国家属性及其政府职能也出现了明显的发展变化趋势，其基本特征是：国家的阶级属性和政府的政治职能处于相对稳定的状态，而国家的社会属性和政府的经济职能、公共职能不断上升。即是说，从广义上讲，政府的职能作用伴着时代节拍处于扩大化的趋势。这与不同社会历史时期的生产力发展水平及在此基础上形成的一定生产关系存在着密不可分的联系，同时，政府职能的扩大，对于加速经济发展，促进人类社会的文明进步，起到了重要作用。
（二）关于政府与市场关系的探讨
政府与市场的关系是市场经济运行的一个核心问题，也是决定政府职能范围的基本前提。从市场经济发展的轨迹看，人们对政府与市场关系的认识逐步深化和理性，但在当今世界范围内，这仍是一个处于不断探索和实践的重大课题。
西方市场经济发展已有几百年历史，政府与市场的关系也在发生变化，从总体发展趋势考察，普遍经历了由传统自由放任到现代国家干预的变化过程，政府调控经济的职能作用不断增强。当资本主义处于自由竞争时期，以亚当。斯密为代表的一代经济学家，竭力主张“自由放任”的经济政策，尽可能地缩小政府的经济权限，认为政府应扮演“守夜人”的角色，政府最好的经济政策就是让市场机制这只“看不见的手”自由调节经济的运行，而政府的职能作用仅仅限于行政、司法及建设维持必要的公共工程设施。资本主义发展到垄断阶级后，自由竞争的自动调节机制被不断出现的经济危机所打乱，事实上宣告了古典学派“自由放任”政策的破产。本世纪30年代资本主义世界发生了历史上最深刻、最持久、最广泛的经济危机，生产缩减和失业加剧达到前所未有的程度，正是在这种经济环境和背景下，西方经济学家关于政府经济职能的学说发生了重大转变，凯恩思主义应运而生。凯恩斯认为，市场并非象古典学派所说的那样可以自动实现充分就业均衡，国民经济波动的主要原因在于总需求不足，政府不应该再是社会经济秩序的消极保护者，而应作为积极的干预者。凯恩斯主义出现后，很快成为资本主义国家政府干预经济的政策基础，在一定程度上缓解了周期性经济危机引发的社会矛盾。本世纪70年代以来，西方国家面临着新的问题，即通胀加剧和失业增加的“滞胀”现象，凯恩斯主义的政府干预经济生活的主张和政策显得于事无补，主张修复“看不见的手”，加强市场作用、减少政府干预的呼声日渐高涨。在这样的背景下，产生于30年代的新自由主义经济学获得了较大发展。新自由主义思潮主要是由货币学派、供给学派、新制度学派和公共选择学派等组成的理论体系。他们提出“政府失效”概念，积极提倡自由企业制度，强调让市场机制重新成为经济运行的基本调节机制，加强市场的作用。但鉴于现代市场经济运行的特点，新自由主义者也不可能完全否定政府干预的作用，实践中也没有哪一个国家的政策调控返回到过去传统的自由放任的老路。恰恰相反，现代西方国家市场经济的运行仍都是建立在政府适当干预的基础上的，政府职能及其对经济的渗透力表现出不断增强的趋势。
从理论上分析，在现代社会的政府与市场关系中，政府调控经济具有客观必然性，这是由市场机制的内在特征所决定的。市场经济是资源配置的一种基本方式，其实质是通过运用价值规律来调节经济运行，具有刺激生产、调节供求、提高效率等积极作用。但市场机制也不是万能的，存在内在的缺陷。单纯的市场调节只能解决市场微观平衡问题而不能解决宏观经济的平衡问题。由于市场调节具有盲目性、自发性、滞后性的倾向，还容易带来经济总量增长的周期性波动；市场机制只能反映现有的生产结构和需求结构，而不能有效反映和解决国民经济发展的长远目标和结构，市场机制对有些部门的生产具有较强的外部性特征；市场机制的有效利用是以充分竞争或完全竞争为前提的，但在现实经济中，市场竞争往往是不完全竞争甚至出现垄断；市场机制以优胜劣汰、适者生存为原则，这固然有助于提高效率，但这种竞争的原则会导致收入分配中严重的收入不均和两级分化现象，加剧社会矛盾和冲突；社会产品可以分为私人产品和公共产品，但由行公共产品具有非排它性和非竞争性特征，因此公共产品既不能通过市场来提供，也不能通过市场价格机制加以分配。市场机制的这些缺陷及其失灵，决定了单纯的市场调节难以确定资源配置的合理化，也难以促使经济社会的协调发展，因而有必要需要政府介入，干预经济。现代西方著名经济学家萨缪尔森在《经济学》第十四版中明确指出，现代市场经济下政府对经济的干预主要是出于三方面的考虑：一是力图矫正市场失灵，以提高效率；二是规划利用税收和支出向特殊群体进行收入再分配，以促进公平；三是依靠税收、支出和货币量进行调控，以支持宏观经济的稳定发展，包括减少失业，降低通货膨胀，促进经济增长。这就不仅阐述了政府调控经济的必要性，而且还揭示了政府干预经济的主要目标和基本职能所在。
世界银行1997年年度发展报告以《变革世界中的政府》为题，专门研究现代经济条件下政府的作用，其研究重要和内容是：重新思考政府的作用，政府发挥了哪些作用，如何更好地发挥政府的作用。该报告在对世界各国政府作用历史考察和现实分析的基础上，提出了几个值得重视的理论观点：1.一个有效的政府对于提供商品和服务——“以及规则和机构——是不必可少的，这些商品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活，没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。2.有效的政府包括哪些内容，这在不同的国家及不同的发展阶段相差极大。3.在过去的一个世纪中，政府的规模和职责范围大幅度扩大，工业国尤其明显。第二次世界大战之前政府的扩张，除其它因素外，主要原因是必须解决因大萧条带来的经济和社会体系中的沉重负担问题。战后对政府的信心培育了对政府的需求，要求它做更多的工作。工业国中福利国家增多了，而许多发展中国家采纳了政府主导的发展战略。其结果是，全世界各国政府的规模及其管辖事务范围都极度扩张。4.政府”选择做什么和不做什么是至关重要的“，”有五项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展“。报告认为，政府面临的这五项基础任务：一是建立法律基础；二是保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；三是投资于基本的社会服务与基础设；四是保护承受力差的阶层；五是保护环境。世行报告提出的政府的具体职责和任务是否全面和科学，尚待进一步深入研究，但该报告重视肯定政府职能作用的观点及其建立在世界各国大量历史实证材料分析基础上得出的政府职能作用呈现出不断扩大的结论是十分重要的。正是基于上述观点和分析，世界银行行长詹姆斯。D.沃尔芬森非常深刻地指出：”一个最低纲领派政府做不出坏事情，但也做不出什么有益的事情来。“这表明，在现代经济条件下，政府决不是管得越少越好，一个良好的经济运行机制，必须实现市场作用这只”看不见的手“和政府作用这只”看得见的手“的有机结合，这是现代市场经济体制下政府与市场关系的一个本质特征，也是世行这份专题报告给我们的最大启示。
（三）关于中国市场经济下政府职能作用的认识
中国当前和今后一个时期正处于体制转轨的关键时期，改革的基本目标是建立社会主义市场经济新体制。如何按照市场经济的一般要求，并依据中国国情，处理好政府与市场的关系，充分发挥市场机制和政府宏观调控的职能作用，这是需要深入研究的问题。
首先，我认为，在我国，社会主义市场经济并不是自由经济，市场的基础性作用也并不是让市场支配一切，相反社会主义市场经济是一种有政府宏观调控的经济运行模式，而且我国政府宏观调控的职能作用比西方一般市场经济国家更加突出和重要。之所以这样讲，主要是出于以下几点考虑：其一，市场机制有积极作用，但市场决不是万能的，仅仅依靠市场力量难以确保国民经济运行的总量平衡和结构优化。特别是在我国市场发育还不够、各种市场因素素质还不高的情况下，一味放任让市场盲目地误导资源配置，对整个经济的发展必然会产生很大的负面效应。因此，我国在市场化的改革中，政府的宏观调控和经济职能作用不可缺少，市场经济只能是“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。其二，当今世界上没有百分之百的自由市场经济，所有西方国家都用相当的政府干预手段来调控经济，政府在经济运行中的职能作用日渐重要。其调控经济的主要做法有：制订经济计划，确定经济中长期发展目标；运作税收、金融等手段对经济进行间接干预，确保整个经济基本上符合经济计划；制订有关法律规范经济活动；在不同时期制订不同的产业政策，合理调整产业结构；发挥民间各个行业中介组织的职能和作用，架起企业与政府、微观经济与宏观经济之间的联系桥梁。这说明，现代意义上的市场经济，是一种既要市场调节又有政府宏观调控的经济模式。我国市场经济以公有制为基础，在整个国民经济中，公有经济始终占据主导地位。这一基本国情决定了我国的政府职能比西方国家要宽泛得多。其三，实行政府主导型的市场经济，是后发展国家实施赶超战略的成功经验日本和韩国经济发展的经验及其它新兴工业化国家和地区的经验都证明，后发展国家要实施赶超战略，在较短的时间内走完发达国家用二三百年走过的道路，必须发挥政府的主导作用，依靠国家的力量来弥补市场的不足，把资源集中配置到国家产业政策引导的方面。如果没有政府强有力的宏观调控，仅仅依靠市场的自发调节，那么，工业化发展必然要走一条漫长的道路，既先是大量低水平的重复建设，然后再通过竞争，不断提高生产的技术水平和集中程度。这样，后发展的优势就不可能得以发挥。我国是一个发展中的社会主义国家，要发挥后发展国家的优势，加快经济发展，就必须借鉴国际上后发展国家实行政府主导型的市场经济，实现赶超发达国家的成功经验，强化政府对经济的宏观调控，从而加速工业化的进程。其四，中国国情和所处的发展阶段决定了中国政府的宏观调控职能更加重要。中国是一个拥有12亿人口的发展中的大国，各地区的经济、社会和环境的差异都很大，又处于在新旧体制转轨的剧烈变革时期，当前和今后一个时期面临着人口众多、人均资源相对不足、就业形势严峻、产业结构调整升级、地区经济发展不平衡、保护环境和生态等问题。中国国情的特殊性、复杂性、体制转轨面临任务的艰巨性，是任何一个国家所不能比拟的，仅靠市场机制解决不了未来我国工业化发展面临的难题，也实现不了体制转轨的战略性任务。因此，在我国，强调政府的宏观调控具有特殊的重要性。由上述分析可以看出，在我国市场经济条件下，政府的经济职能作用不是可有可无，无论是从当代世界范围看，还是从中国特定国情看，市场机制和政府调控都是现代市场经济发展的有机组成部分，二者既不能分开，更不能对立。邓小平同志深刻地指出，计划和市场都是资源配置的手段。政府运用计划、财政、金融等宏观调控手段补充市场的缺陷和不足，是经济健康发展所必需的。我们搞市场经济，并不是说政府可以撒手不管，而是要求政府的宏观调控更有水平、更有成效，尽可能少走弯路，减少或者避免重大的决策失误。
其次，我国正处于体制转轨时期，宏观地分析，当前我国的政府职能既存在“越位”的情况，管了许多不该管的事，同时也存在“缺位”的情况，有不少该管而没有管好的事。这两种情况都在相当程度上制约着经济改革和发展的进程。因此，今后进一步调整和健全政府调控职能成为正确处理政府与市场关系面临的当务之急。在传统的计划经济体制下，政府的职能包罗万象，对经济生活实行全面的和高度集中的计划管理，财政统收统支，物资统购统销和计划分配，产品和服务价格几乎全部由政府统一制度，市场只在消费品流通方面发挥有限的调节作用，企业成了政府的附属物，使整个经济缺乏生机和活力。80年代以来我国坚持市场化取向的改革，采取了扩大地方和企业自主权的改革措施，扩大市场调节范围，促进了经济和社会快速发展。但必须看到，政府职能的转变至今尚未到得根本性突破，在诸方面仍保留了传统体制的色彩。目前政企不分的问题仍然相当突出，政府对国有企业干预仍然过多，管了不少应由企业决策、经济的事，国有企业尚未真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经营实体。就政府调控部门而言也存在问题，机构重叠，层次过多，职能交叉，结构不合理。经济管理部门基本上是按照产品经济模式和部门管理原则设置的，直接管企业、管产品的机构过多，分工过细。政府的整体功能配置缺乏科学性，主要局限在对企业分钱、分物、定指标、批项目，陷于事务主度而不能自拔。结果是机构庞大臃肿，职责交叉不清，人浮于事，手续繁杂，互相扯皮，官僚主义严重，政府整个运转效率低下。另一方面，政府的宏观职能发挥和运用不够，尤其是由于政府财政匮乏，调控经济缺乏有力的经济手段，从而难以有效地实施国家产业政策，推动产业结构优化和升级。社会公共公益事业发展滞后，从基础设施到文教卫生以及社会保障都有很多欠账，这都会影响和制约社会经济的协调发展。
根据以上分析，无论是从理论上讲，还是从现实看，我国政府职能需要进一步调整和完善，其基本原则趋向是按照市场经济要求，政府应该从微观的过多过细的管理中解脱出来，与此同时，着力强化宏观政策调控，从而实现职能归位。具体讲，在市场经济条件下，我国政府宏观调控职能主要体现在以下几个方面：一是制订经济社会发展的中长期规划和产业政策，提出发展战略目标，引导产业结构调节；二是培育市场体系，维护公平竞争，调节社会分配和组织社会保障，为经济发展和市场运行创造良好的基础环境；三是促进国有企业转换机制，加强国有资产管理，确保国有资产的保值和增值；四是运用法律手段监督各部门、各企业、各单位遵守国家法律、法规和纪律，保护国家利益和人民利益，等等。
