改革开放以来，尤其是1985年“贷款修路、收费还贷”政策出台以后，以收费公路为主的我国高等级公路迅速发展，在数量上和质量上都实现了重大突破，高速公路实现了从无到有“零”的突破，跃居世界第二位，收费公路总里程为世界第一。据统计，1985年至2000年，依托公路收费政策，我国共筹集公路建设资金6700亿元，占同期公路建设总投资的60％。截至2001年底，我国共建成高速公路1.9万公里；一级公路2.5万公里；二级公路里程18万公里。所有已建成的高速公路、80％的一级公路和44％的二级公路是依靠“收费公路”方式建设的。目前全国收费公路总里程接近10万公里，占全世界14万公里收费公路总里程的71％。其中二级收费公路为6.8万公里，占全部收费公路总里程的71％；高速公路、一级收费公路为2.34万公里，占全部收费公路总里程的25％，少量的三、四级收费公路约占4％。二级路占收费公路的绝大部分，是全世界收费公路发展中绝无仅有的。随着收费公路在东部地区的普遍发展和在西部地区的逐步推广，过度依赖收费公路方式发展高等级公路模式的弊端日渐突出，迫切需要对现行的收费公路制度进行全面的反思，探索提高收费公路运营效率、拓宽高等级公路资金渠道、特别是合理解决西部地区高等级公路建设融资的思路。

　　一、当前我国高等级公路收费与融资存在的问题

　　“贷款修路、收费还贷”的收费公路发展初期，主要是在经济发达、承受能力较强的东南沿海地区修建封闭式的高等级收费公路，对提高车辆通行效率，改善交通堵塞状况发挥了积极的作用，社会各界对收费公路的反映总体上是正面和肯定的。但随着收费公路数量的不断增加和收费公路模式的进一步推广，其问题和弊端逐渐显露出来。一方面由于收费站点设置过多过密、收费标准偏高，加上一些地方或对原先的开放式二级公路实行封闭收费，或先收费后修路，或将既有免费公路转让实行收费，致使社会各界对收费公路政策的非议和反应越来越强烈。另一方面由于建设前后交通流量测算的差异，以致按照现行收费状况来测算，不少收费公路的财务状况不容乐观，有些潜伏着比较严重的银行金融风险和地方财政风险隐患，甚至有可能重蹈欧洲和东南亚国家收费公路发展中出现巨额债务负担的覆辙。

　　（一）收费公路发展中存在的主要问题。

　　1.收费站点设置不合理、收费标准偏高、收费期过短，加大了使用者负担、降低了道路使用效率。（1）收费站点过多、设置间隔过密。全国共有高等级公路收费站点3299个，其中高速公路收费站占16％，一级公路收费站占15％，二级公路收费站占51％，桥梁（隧道）和其他公路收费站占17％。基本每隔30公里左右甚至更短就得停车交费，使本该畅通的公路被一段段割开，不仅影响了车辆的快速行驶，而且增加了使用者负担，降低了路网使用效益，成了影响公路运输发展的极大障碍。（2）收费期限偏短、收费标准偏高。大部分收费站点期限核定在6——10年之间，明显短于30年的国际一般水平。由于收费期限偏短，普遍存在收费标准偏高问题，加大了使用者的负担，也造成了事实上低收入的当前使用者对较高收入的今后使用者的跨代补贴，在一些地区还存在道路间的转移支付。（3）二级公路收费标准不规范、随意性比较大。缺乏统一的定价方法和明确统一的批准机构，收费标准尤其是二级公路收费标准不一，带有较大随意性，不仅引发了收费站和使用者的矛盾，而且大大提高了公路运输成本。

　　2.收费公路运营成本高、债务负担重，潜伏着一定的财政和金融风险。（1）运营成本居高不下、税费负担过重。目前全国3000多个高等级公路收费站点共有收费人员大约16万左右，每年管理成本超过70亿元，非生产性开支占据较大比重，有些路段入不敷出，甚至存在收费养人现象。

　　与此同时，收费公路建设和经营的各种税费多达128种，税费占公路造价70％以上的收费公路项目比较普遍。（2）利息成本较高，债务负担较重。

　　高等级公路技术和质量要求高，投资大，现有多数收费公路是在利率处于历史最高水平的20世纪90年代依靠贷款建成的，利息负担十分沉重。

　　截至2002年底，收费公路贷款余额约5900亿元，贷款利息约500亿元，而同期收费额仅400多亿元，不足以支付贷款利息。随着收费公路规模的不断扩大和还贷期限的逐渐到来，还贷压力将越来越大。（3）公路“收费权”质押贷款存在一定金融风险。由于收费权是获得银行贷款的重要条件，而银行贷款等构成的地方自筹“资本金”则是项目批准并获得中央资金补贴的条件，因此，在一些建设高等级收费公路条件不太成熟的地区，为了争取中央投资而大量贷款，而为了获得贷款又不得不引进“贷款修路、收费还贷”方式。在此背景下，公路收费权成为地方关心的焦点，而贷款偿还并没有被认真对待。由于车流量偏小，按时还贷可能性非常小，因此，一些收费公路从开始建设就潜伏着形成银行不良债权的危险，极有可能导致新的金融风险，并增加地方财政负担。

　　3.发展和管理的不规范限制了收费公路的全面发展，对人员流动、物资流通和汽车产业发展造成了一定的不利影响，也影响了收费公路自身的声誉。（1）经营性收费公路效益差、发展慢。

　　我国经营性收费公路大约占30％，普遍效益较差，经营性收费公路还贷比例仅为44.5％，低于非经营性收费公路25个百分点。一些地方政府片面强调应多搞“政府还贷收费公路”，少搞或不搞“经营性收费公路”，使得社会资金进入高等级公路建设的渠道不畅，不利于公路基础设施建设的发展。（2）部分收费公路的设立人为增加了负担、降低了效率。部分地区把原来的一般公路改为收费公路、有的地方违背国家有关规定，出现了边修建边收费的情况，个别地方甚至在修建收费公路后，人为地将平行免费公路毁损，强制车辆走收费公路，以增加收费公路收入。这不仅降低了道路通行效率，而且破坏了公共资源，加重了社会负担，损害了公众福利，也影响了收费公路的声誉。（3）收费公路规模过大对汽车和公路运输产业发展造成了一定的不利影响。1998——2000年，我国平均每台机动车负担过桥过路费2500元，约占汽车变动使用成本的20％——25％，在一定程度上抑制了轿车普及率的提高，也降低了公路运输在整个综合运输体系中的竞争力。

　　（二）高等级公路建设融资中存在的主要问题。

　　1.中央财政性资金投入有限，分配方式有违公共投资的公正原则。公路属公益性基础设施项目，具有建设周期长、投资大等特点，公路建设资金本应主要来自国家财政投入。受投融资体制的制约和各级财政收入的限制，除国防公路、边远公路和极少数贫穷地区的公路之外，各级财政对公路尤其是高等级公路的投入比较有限，近年来以增发国债为主的积极财政政策的实施，使这种状况初步得以改变，但总体来看，仍然存在比较突出的问题：（1）中央财政性资金的使用过多考虑效率而忽视了公共投资的公平性原则。尤其是原来实行的按比例配套和目前实行的定向、定额补助方法，受地方投入的限制，实际上造成了中央资金向东部地区的过度倾斜。这种做法虽然有利于高等级公路数量的急剧扩张，但违背了中央财政资金作为市场资金的引导者和补充者的市场经济中政府投资的一般规律和公平原则。

　　（2）国债投资的持续性能不能保证？在积极财政政策的推动下，国道主干线建设速度明显加快。

　　1998——2001年，国道主干线项目共完成投资3028亿元，其中安排国债的国道主于线项目完成投资占80％。在积极财政政策逐步淡出后，如何保证中央财政对公路建设的投资比例是一个有待解决的问题。

　　2.市场化融资渠道单一、银行贷款比例过高、高等级公路融资结构不合理，还款压力大，存在一定的债务负担和银行金融风险隐患。20世纪90年代以来，随着基础设施领域单一国家投资体制的逐步改变，公路建设虽然开始形成了以利润为导向、以地方集资、贷款、发行债券、利用外资、转让经营权等多种形式筹集建设资金的市场化投资建设与运营机制，但受投融资体制改革滞后和资本市场发展不健全等因素的影响，民间资金参与高等级公路建设受到诸多限制，投资渠道不畅通，发行债券发展速度比较慢，公司融资等市场化融资方式仍然受到主客观的种种限制，因此，市场化融资渠道单一、银行贷款比例过高、高等级公路融资结构不合理。银行贷款实际上成为高等级公路建设的主要资金来源，依靠包括国债配套贷款和地方政府自筹资金及公路建设公司抵押贷款等在内的各类贷款筹措的资金大体要占到高等级公路建设资金总额的50％以上。目前即是新一轮的公路建设投资高峰期，“九五”时期公路建设贷款目前已经开始进入偿还期，贷款任务重、还款压力大，个别地区已经出现了偿还困难甚至不良债务。长此以往，国外20世纪70年代收费公路建设中出现的债务危机有可能率先在中西部地区出现，增加地方政府财政负担和银行不良债权，这一苗头需要引起有关方面的足够重视。

　　3.西部地区高等级公路建设资金筹集中面临更大的问题和潜在的财政金融风险。（1）中央财政投资向西部地区比例偏低且不稳定。西部地区属经济不发达地区，且多为老少边穷地区，本应是中央财政的重点支持地区，但现行按比例配套和定向、定额补助方法，实际上使得西部地区本来应该得到的中央投入难以得到。近年来国债投资虽然加大了对西部基础设施的投资力度，但仍不能适应西部地区公路建设发展的需要，中央投资占西部公路建设投资的比例反而从“九五”前期的22％下降到了“九五”后期的12％。（2）区域经济落后、财力有限制约了对公路建设的投资，并诱发了高等级公路建设中的过度市场化。

　　地方自筹是目前西部地区公路建设资金的首要来源，但由于西部地区经济实力弱，财政收入有限，不仅极大地制约了地方财政对公路建设的投资，也致使公路建设过度市场化，不适合收费经营的项目发展成了收费项目，并出现超越当地使用者承受能力的收费，不仅不利于道路利用和地方经济发展，也造成了一定的金融风险隐患。（3）需求不足、效益不高限制了西部高等级公路的收费经营与市场化运作。西部地区由于地域广阔、自然条件差、基础薄弱，经济发展缓慢，致使公路建设成本高、投资大，交通量小、分布不均匀，公益性项目比例大、可收费经营项目数量少，投资收益低。西部地区交通量远远低于全国平均水平，但公路平均造价基本与中部持平，交通量不足东部的1／3，收费标准也低于东部地区1／3——1／2，极大地影响了民间投资的积极性，收费公路项目很难实现自我良性循环。（4）贷款比例高、还款压力大可能影响西部地区公路建设的稳步推进。银行贷款在西部地区公路建设投资中的比例已经从“九五”前期的20％上升到了“九五”后期的40％，成为西部地区公路建设的第一大资金来源，致使西部贷款修路的比例明显高于全国平均水平。

　　二、国外收费公路发展的经验教训及其对我国的启示

　　国外的收费公路发展经历了一个曲折的过程。世界上最早发展收费公路的国家是美国，到19世纪上半叶美国的私人收费公路数量超过了公共道路。但从19世纪下半叶到20世纪上半叶，由于铁路的发展使美国收费公路的数量大为下降。1956年美国通过了联邦高速公路法，建立了以燃油税为州际高速公路建设融资的体制，并禁止用公共资金新建的公路收费。欧洲的收费公路在第二次世界大战后重建过程中有较大的发展。

　　法国在20世纪50年代末和60年代初时就开始建设公共的收费公路，在20世纪60年代后期和70年代初开始通过特许经营权引入私人收费公路。但只有1／4的特许经营权项目是成功的，其他均告失败，收费公路发展进入了低潮期。20世纪80年代末期以来，收费公路的发展再次加快。不仅发达国家的收费公路建设重新步入快车道，而且收费公路在发展中国家里也迅速发展，在东亚、拉丁美洲和非洲的一些国家收费公路建设还成为了高等级公路建设的主要形式。经过20世纪90年代的高速发展，目前世界范围内收费公路已具相当规模，收费公路在一些发达国家和发展中国家高速公路中占有相当高的比重。我国的收费公路正是在20世纪90年代以来世界收费公路重新兴起的大背景下发展起来的，因此，国外的经验教训对我们具有极其重要的意义。

　　（一）国外收费公路的一般运营模式。

　　从世界各国道路发展的经验来看，高速公路建设运营基本上存在两种主要模式，一种是依靠公共投资建立的普通高速公路，另外一种是基于特许经营权的收费公路。20世纪80年代末期以来，收费公路的发展再次加快。不仅发达国家的收费公路建设重新步入快车道，而且收费公路在发展中国家里也迅速发展。虽然收费公路占道路总里程的比例在大多数国家一般不超过1％，但收费公路占高速公路的比重却比较高，在印度尼西亚、阿根廷和墨西哥等发展中国家达到了100％，在东亚、拉丁美洲和非洲的一些国家收费公路建设已经发展成了高等级公路建设的主要形式。即使在一些发达国家，收费公路占高速公路的比重也相当高，如日本为61％，意大利为86％，法国为42％。普通高速公路的运营方式比较简单，一般由公共机构直接负责，而收费公路的运营模式则比较复杂。从国际范围来看，收费公路的建设和运营仍主要由政府或公共机构负责，但私营部门的参与程度也在不断提高之中，目前世界上大多数国家私营部门都介入了收费公路的建设和维护，特别是在拉丁美洲地区，私营部门负责了大部分已有道路的维护，其中包括很多由公共资金建成的道路系统。

　　1.主要发达国家收费公路的运营模式。依据各国或一国内各地区的不同情况，目前收费公路的运营模式还是相当复杂的，私人机构在其中发挥的作用也相差很大，并无统一模式可循。从世界主要国家的情况来看，法国和日本都是主要依靠企业化运营的公共部门来负责收费公路的建造和运营的。他们的主要特征是国有建设公司以收费为抵押在金融市场进行债券融资用于公路建设和维护。日本政府利用这种方式建造和运营了9000公里长的高速公路系统。美国的情况则比较复杂，其大部分的收费公路项目是一个公营和私营企业共同出资的混合体，但仍存在传统的以公共部门为主的运营方式。美国各州公路收费机构的几种主要运营模式：（1）市政府或县政府：当地政府完全控制当地收费公路和桥梁的财务与所有权，运用收费所得进行无追索融资用于修建公路设施和提供内部运营资金。（2）当地权威机构或代理机构：根据州法创建，类似独立州代理机构的收费实体。尽管它们可能听命于政府的分支机构或政府任命的代理机构，但它们在财政上完全独立于当地政府。这些机构对实体的财政承担着最大的义务和责任，并完全自筹资金用于项目。（3）附属于州政府的机构：这类机构实质上是作为州交通部门的财政分支部门，负责所有的债券发行，并根据租赁协议将发行债券及收费所得移交给州政府，然后由州政府将其租赁所得用于债券兑付。（4）独立于州政府的代理机构：由州长任命机构的董事会成员，而机构的发债可能受或不受州财政部门的监察，但机构在确定通行费以及兑付债券等财务方面是自治的。州政府对机构不投入任何资金，最大限度地兑付债券是机构惟一的义务。（5）新公共设施的创新性融资机构：公有性质，其运营完全或部分依赖于经营开发费、过路费等收入来源。（6）新公共收费公路的公一私混合型融资机构：政府通常通过一当地机构对其进行控制和指导。机构对一完全独立且惟一的项目进行融资，如收取的过路费不足，政府对其没有追索权。（7）新公路的公——私合伙制：私企占多数股份，并在财务、建设、经营等决策中起决定作用；公有股份趋向于对整体协议形成框架，支付前期发展的费用等。（8）由私人出资的新公路：财务及风险责任完全由私人或其资助商承担；是私人股本完全化与应征税债券发行的结合。

　　2.私营部门参与收费公路的方式。由于发展中国家对公路的巨大需求，在发展中国家的收费公路建设与运营中，私营部门的作用明显超过了发达国家。从目前来看，根据政府的不同目标，可以由四种基本方式来使私营部门参与收费公路建设和运营，一是维护与运营合同；二是大修、运营和转交（ROT）合同；三是BOT合同；四是走廊管理和合同。每种方式都产生新的收入，但BOT和英国的走廊管理计划还产生新的道路设施。每种方式都会改善维护水平。目前世界上公路主要的特许经营方式是BOT.BOT的特许经营期一般为30年，在最终转交给政府之前，私营部门有权建造、维护道路并对道路使用者收费。分地区来看，亚洲各国主要使用BOT特许经营权，而拉丁美洲地区维护特许权最常见。但无论何种方式，私营收费公路仍需要政府的大力帮助。政府的帮助可以是多种形式，（1）土地征用和搬迁居民，这项费用一般占总成本的15％——50％，这项工作也往往是最费时费力的，政府在这方面的帮助对项目的成功是非常重要的；（2）直接的资金支持，如参与投资、提供优惠贷款、补贴与赠款；

　　（3）货款与股权担保；（4）给予现有道路的收费权；（5）影子收费；（6）减税；（7）外汇担保；（8）沿路的开发权。其中意义较大的是在项目前期能够帮助项目产生现金流的措施和对未来不确定性提供担保的措施。

　　（二）国外收费公路发展的经验教训及其对我国收费公路发展的启示。

　　1.国外收费公路发展的主要经验与教训。

　　第一，收费可能不足以弥补道路建设、运营和维护的全部费用。在交通流量较低的发展中国家和一些建设成本较高的地区收费可能只够弥补运营和维护费用。第二，私营部门介入收费公路可能导致其他领域的投资挤出，并可能给政府带来长期债务。如法国政府、西班牙政府和墨西哥政府都曾被迫接手了不少难以为继的收费公路项目，东南亚金融危机后不少东南亚国家政府也承担了相当数量的未完成收费公路的债务。第三，降低道路的利用率。由于交通流量的价格敏感性高，收费公路的交通流量经常低于通过能力，使道路的效益不能充分发挥。第四，社会影响。收费公路对周围会产生一系列的社会影响，其中有些是正面的影响，而有些是负面的。正面影响包括由减少不必要的出行而减少的环境污染，负面影响则包括由于价格过高而使穷人无法使用交通设施。正因为如此，虽然欧洲战后重建过程中的收费公路有较大的发展，如法国在20世纪50年代末和60年代初时就开始建设公共的收费公路，在60年代后期和70年代初开始通过特许经营权引入私人收费公路，但只有1／4的特许经营权项目是成功的，其他均告失败，收费公路发展进入了低潮期。直到20世纪80年代末期以来，收费公路的发展才再次加快。

　　2.国外高等级公路发展实践对我国发展收费公路的启示。从世界各国收费公路发展的经验教训来看，收费公路总体上失败的例子要明显多于成功的例子。表明虽然收费公路作为弥补财政对公路建设投资缺口的公路建设维护的新的融资渠道和公路建设的重要模式，具有极其重要的意义，但仍然没有成为主要的主体模式，完全依靠自我融资与发展的收费公路目前仍然面临困难。在即使是相对成功的收费公路的例子中，也仍然离不开政府的支持和参与。一个地区能否发展收费公路，关键要看道路的收费能否弥补道路建设、运营和维护的全部费用。一般来说，在经济比较发达、交通流量比较高的发达地区，收费公路成功的可能性比较大。与此同时，在发达地区设立收费公路一方面可以为落后地区的公路建设腾出更多的财政预算性资金，另一方面也可以直接转移一部分发达地区的收费用于落后地区的公路建设。而在交通流量较低的欠发达地区，由于收费可能不足以弥补道路建设、运营和维护的全部费用，因此，收费可能只够弥补运营和维护费用，发展收费公路需要政府的支持和补贴。

　　在交通流量更低的落后地区，如果收费可能连弥补运营和维护费用都存在困难，则不适合发展收费公路。