三、解决高等级公路收费与融资问题的思路与建议

　　总体来看，收费公路的发展为我国公路建设维护提供了一种新的重要的融资渠道和相对稳定的资金来源，吸引了私营部门参与、弥补了公共资金的不足，促进了私营部门的发展，可以防止资金被挪作他用、保证资金专门用于道路的修建维护、维护资金稳定供给。同时，使用者付费体现了社会公平的原则、有助于减少交通堵塞等负面影响。如果做得比较好，还可以通过在发达地区设立收费公路为落后地区的公路建设腾出更多的财政预算性资金并直接转移一部分发达地区的收费用于落后地区的公路建设。收费公路无疑促进了高等级公路的快速发展，进而为国民经济的健康发展创造了良好的条件，有效缓解了道路基础设施对经济增长的制约作用，加快了公路建设向适应并成为推动经济增长动力的转变。但其中存在的收费公路收费过高、站点过多等问题，已经成为社会各方面关注的焦点。由于收费公路的资金来源基本是比较单一的少量政府投资加大量银行贷款，收费公路模式过于广泛的运用，一方面形成了一定规模的长期债务负担甚至不良债务和银行的金融风险，另一方面也降低了高等级公路的使用效率。从我国现阶段实际来看，受投融资体制和各级政府财政状况限制，收费公路仍然不得不作为高等级公路建设的重要模式。对经济比较发达、适合发展收费公路的东部和部分中部地区，为了减少对中央投资的需求并为中西部地区提供一定的转移支付，要继续发展一级以上的高等级收费公路，关键是要进一步规范收费制度——确立合理的收费水平、降低公路运营成本和使用者成本、提高公路使用效率；对于经济比较落后、不太适宜大规模发展收费公路的西部和部分中部地区，为了解决部分资金来源，可以适当发展部分收费公路、按照部分要素成本核定最高收费标准。为了克服收费公路目前存在的问题，最大限度降低债务负担、防范和降低不良债务和银行金融风险，提高高等级公路的使用效率，必须在进一步规范现有高等级公路收费制度，调整优化收费公路等级结构、缩小控制二级以下收费公路，适当延长收费期限、降低收费标准，逐步减少收费站点、建立科学规范的现代化收费系统。与此同时，要有效解决高等级公路的融资问题，改革和规范公路建设投资体制，加大中央财政的投入、积极推进公路建设融资方式创新，降低对银行债务融资的依赖，形成规范有序的多元化公路建设投资格局。

　　（一）建立规范、合理、可持续的高等级公路收费制度。

　　1.调整优化收费公路等级结构，缩小控制二级以下收费公路。从我国当前的实际情况来看，收费公路进行战略性结构调整时机已经成熟。应该逐步将收费公路发展建设与管理的重点转移到高速和一级公路中，严格控制二级收费公路的新增规模，在经济比较发达、条件成熟的东部地区，逐步缩小甚至完全取消二级及以下公路收费。但考虑到西部地区的特殊情况，在一定时期内西部地区仍可适度发展二级收费公路，政府应对收费公路提供政策和资金支持。

　　2.适当延长收费期限、逐步降低收费标准。

　　长期以来，我们在确定收费公路的收费期限时，总认为要尽量缩短收费年限，力争若干年后即可将成本收回转为无偿使用。在这种思想的指导下，收费公路的价格就会居高不下，加重了社会负担。尽量延长收费公路的收费年限至几十年，使经营者从长远利益出发在一个相对较长的时期内主动降低收费标准来吸引更多的使用者。我国现阶段高等级公路收费既有筹资目标、又有维护目标，应该也有必要适当延长收费期限20——25年，以便降低收费标准，形成与当前经济发展水平相适宜的收费水平。

　　3.鼓励经营性收费公路建设、逐步取消政府还贷收费公路。一是要按照公路基础设施公益性的要求，发挥政府在公路建设和发展中的主导作用。政府完全退出盈利性、竞争性公路投资建设领域。政府通过税收、行政规费形成的财政性资金，加大财政资金投入免费公路建设，为全体公民提供更多的公共产品。二是为防止收费公路的恶性膨胀，要限制地方政府通过改、扩建，将免费公路改为收费公路的做法，禁止将免费公路作为国有股份上市融资修建新的收费公路的规定。

　　三是要按照市场配置资源的基础性原则，鼓励发展经营性公路，逐步弱化政府还贷公路。要通过加大清费治乱的力度，净化市场环境，保障公路投资者的合法权益，保证社会和民间资金进入公路建设的渠道畅通。尤其是对经济发达地区产生拥挤的公路，应通过鼓励民间资本修建收费公路。这样可以充分发挥政府和市场两方面在公路建设中各自的优势，改善路网布局，逐步将收费公路总规模控制在社会经济承受能力范围之内。

　　4.加快建立收费公路收费标准审批制度。

　　在收费公路可行性研究阶段，要重点解决长远规划和车流量的预测问题，政府价格主管部门要介入收费公路可行性研究。改革公路建成后按会计成本核定价格的“倒逼”定价机制。在政府规划指导下，由中介机构提出可行性研究报告，由政府价格主管部门和交通主管部门根据预测和分析核定并公布建成后政府许可收费标准和收费期限，再通过对社会公开招标方式选择经营业主。

　　如果经营者认为无利可图，政府可以在减让征地拆迁费用和土地租金方面给予相应的优惠政策，以鼓励民间资本投入。业主与政府的经济合同一旦确定，没有正当理由，收费标准和期限不得随意变更。

　　5.建立收费公路投资管理成本监测系统。

　　对全国收费公路平均投资成本和平均管理成本进行适时监测和分析，定期在网络上公开所有收费公路投资和管理成本，为主管部门预审批收费标准提供可供借鉴的比选信息。另外，政府价格主管部门要充分利用成本监测系统和价格听证等手段，可通过建立、完善收费公路的“听证制度”、“专家审价制度”和全国收费公路价格监测系统，提高价格制定的科学性和透明度，消除核定价格过程中的信息不对称性，加强社会监督，约束收费公路恶性膨胀，促进收费公路健康发展。

　　6.依法清理整顿现行的收费公路站点。对收费公路的设置条件、投资回报、成本、经营管理成本费用核算、经营期限、集资贷款利率计算、收费站点的设置、计费方式、制定或调整收费标准办法和程序作出详尽、可操作的规定，实现依法治价，减少定价过程中的盲目性和随意性，把价格监管纳入规范化、法制化轨道。对现行不符合规定设置的收费站点和已经偿还完贷款本息并取得合理回报的收费公路，一律撤销。对车流量偏小，根本无法偿还集资贷款的政府还贷收费公路，也要撤销收费站点，可利用养路费节余和依法征收的政府规费，分年偿还银行贷款和集资本息。对经营性收费公路，要严格按照批准的收费期限执行，不得随意延长收费期限，也不得借转让之机变相延长收费期限。要采取标本兼治的办法，解决收费公路发展中存在的问题。

　　7.加强管理，规范行为，促进高等级公路更快发展。一要加强对收费资金的管理。对于收费公路经营权转让资金，应严格按规定用于偿还公路建设债务及新的公路建设。要坚决杜绝挪用收费资金补偿公共财政支出以及其他违反财经纪律和《公路法》规定的行为，增强收费公路的还贷能力。二要进一步规范收费公路转让行为。要明确收费公路转让条件，凡是不符合条件的收费公路一律不得转让；要严格转让审批程序，严禁越权审批；要完善转让价格评估机制，制定科学的评估方法和程序，防止国有资产流失。三要加强对收费公路养护管理。中央政府要制定统一的收费公路养护标准，各级政府应监督所有收费公路经营企业严格执行。如果发现只收费不养护，或养护标准达不到要求的问题，各地政府有权进行处罚，直至取消其收费权。

　　（二）拓宽高等级公路融资渠道、完善高等级公路投融资体制。

　　当前高等级公路主要是收费公路存在的问题，从表面上来看基本是收费问题，但从根本上来看，收费本身固然存在一定的问题，但其中一些收费问题只是表象，除了管理模式和收费标准等方面存在的技术性问题之外，还存在深层次的问题，即融资结构不合理问题。由于高等级公路投资体制不健全和融资方式局限性导致的对于“贷款修路、收费还贷”方式的过度依赖，在不适合发展贷款修路的地方发展收费公路。由于过度依赖银行贷款的单一融资方式，导致不论条件是否具备的地方，均不加选择地采用“贷款”修路，导致部分路段效益不佳，即使在经济比较发达的东部地区，个别路段也出现了收不抵支的情况，一方面造成了一定的债务负担和银行不良资产，另一方面导致收费公路收费过高、站点过密等问题。要从根本上解决这些问题，必须在借鉴国外高等级公路收费与融资经验教训的基础上，根据我国改革与发展的要求和现阶段的需要与可能，为高等级公路开辟新的融资方式，探索适应不同经济发展状况的地区实际的高等级公路融资方式。要加大中央财政对国道高等级公路的“基本等级投资”资金投入，建立发达地区对于不发达地区的公路投入的转移支付制度，加快高等级公路投资体制改革和融资方式创新、形成规范有序的多元化公路建设投资格局，建立以中央财政投资倾斜、发达地区转移支付以及公路发展政策优惠为主要内容的西部地区高等级公路建设的资金支持体系。

　　1.进一步改革和规范高等级公路投资体制。高等级公路建设难以完全按市场化运行以收回投资并获得预期回报，也无法单靠地方的力量投资兴建，需要中央、地方、私人共同参与，形成中央、地方和私人企业共同参与，政府和市场资源合理配置的规范有序的多元化、互补性的公路建设投资格局。根据公路项目的性质，可以划分为全国公益性项目、地区公益性项目和市场化项目。全国公益性项目主要包括国道主干线、边境公路线、国防公路线、民族团结线（通往民族地区地州公路）和省际连接线。地区公益性项目包括区内国道、省道和乡村公路建设。市场化项目主要包括与普通公路平行竞争的收费公路、通往旅游景点的收费公路等可自负盈亏或在政府补贴下基本达到收支平衡的公路。全国公益性项目由中央财政和地方财政投资建设，以中央财政投入为主；地区公益性项目由地方财政投资建设，必要时由中央财政提供一定补贴；市场化项目中央财政一般不提供财政资金或补贴，或完全按照市场化方式进行融资建设，并进行收费经营；或由地方财政提供适当补贴，促使其达到可市场化的临界点，进行市场化经营。

　　2.切实加大各级财政对高等级公路的“基本等级”资金投入。对高等级公路无论是一级还是高速公路建设，中央只提供按照基本等级即一级公路建设标准核定的“基本等级投资”而不是全部建设投资的一定比例的资金，地方财政可以根据需要与可能决定道路的等级标准、并提供配套性投资和升级投资。根据东、中、西部经济发展的差异，中央分别提供相当基本等级投资的50％、60％和70％的财政性资金作为“基本等级投资”。为此，中央财政应在国债资金投资、中央财政性建设资金、政策性贷款、车辆购置附加费专项资金等方面，加大对全国公益性项目的中央财政投资和地区公益性项目的中央财政补贴。“十五”后期到“十一五”期间，全国公益性项目的中央财政投资的平均比例应该从“九五”后期的15％逐步提高到“基本等级”投资的40％——60％。地区公益性项目的中央财政转移支付提高到“基本等级”投资的15％——25％。各级地方政府要进一步加大对于地方公益性道路建设的资本金投入。

　　3.继续规范利用国内外银行贷款建设高等级公路。由于地方财力相对有限，中央财政投入短期内难以有比较大的改变，因此，高等级公路建设仍然需要国内外银行贷款发挥一定甚至比较大的作用。为了改善高等级公路融资结构，控制债务规模，防范银行金融风险，必须探索利用国内外银行贷款加快高等级公路建设的规范化途径。可以考虑通过延长贷款期限、发展银团贷款等方式优化贷款结构，规避债务风险，保证高等级公路健康、稳定、规范发展。

　　4.积极探索发行公路建设债券。由于债券融资具有规模大、期限长、成本低等特点，因此，发展债券是国外道路建设的重要融资手段。“十一五”时期将是我国债券市场大发展的时期，对高等级公路探索债券融资十分有利。为了拓宽和完善公路投融资方式，应该允许高等级公路建设投资公司发行公路建设债券。

　　（三）切实解决西部高等级公路建设的融资困难。

　　我国西部地区国土辽阔，自然条件比较差，大部分地区被沙漠、高原、戈壁所覆盖，运输距离长、线路建设条件差，铁路和航空发展受到自然条件和经济发展水平的严重制约，对于公路交通的客观需求和依赖程度比较高。但由于地区经济发展落后，基础薄弱、起步晚等原因，西部地区公路建设发展比较慢，交通落后问题仍然比较突出。尽管近年来高等级公路建设有较大进展，但各省区市之间、地区之间，特别是与中东部之间的联系仍然很不方便，难以满足对外联系的需要，与东部地区的差距还在不断拉大，既不适应西部地区经济发展和全面建设小康社会的需要，也不适应社会进步、民族团结和共同发展的需要，更不适应边疆稳定和国家安全的需要。根据我国实施西部大开发战略部署的要求，有关方面确定的西部地区公路交通发展的战略总体目标是：用20年左右的时间，基本建成布局合理、功能完善的公路运输服务网络——省会到地州市及区域对外通道干线公路建成高等级公路。地州市到县的公路一般以三级公路为主，并达到高级、次高级路面。县到乡镇以四级路为主，基本上实现路面硬化。乡镇到行政村通机动车，有条件的地方通等级公路。在提高路面质量上下功夫，保证路面完好平整。建设、改造总里程约35万公里，投资总规模约7000亿——8300亿元，其中高等级公路建设7400亿元。根据我国东部地区高等级公路网络已经基本形成的实际情况，“十五”后期和“十一五”期间，国家应该将高等级公路建设及中央对公路投资的重点逐步转移到中西部地区尤其是西部地区来，切实加大中央财政对于西部地区公路建设的投资、探索东部地区对西部地区的转移支付，同时，给予西部地区一定的特殊政策，支持通过收费经营、银行贷款、发行债券等多种方式筹措公路建设资金。

　　1.应切实加大中央财政对西部地区公路建设包括高等级公路的资金投入。西部地区国道主干线、边境公路线、国防公路线、民族团结线和省际连接线里程长、投资大、欠账多，国家应在国债资金投资、中央财政性建设资金、政策性贷款、车辆购置附加费专项资金等方面，加大对西部地区的倾斜力度，增加对于西部地区全国公益性项目的中央财政投资和地区公益性项目的中央财政补贴。“十五”后期到“十一五”期间，西部地区全国公益性项目的中央财政投资的平均比例应该从“九五”后期的15％逐步提高到“基本等级”投资的70％。地区公益性项目的中央财政转移支付提高到“基本等级”投资的25％。

　　2.建议发行西部地区基础设施建设专项国债。目前，中央财政对西部地区公路建设比例偏低且不稳定，积极财政政策逐步淡出后，如何保证中央财政对西部地区公路建设的现有投资水平仍然是一个重要问题。为了解决积极财政政策淡出后，中央对于西部公路建设的投资领域，建议发行以道路等基础设施建设为主的西部开发专项国债。

　　3.允许西部地区继续适度发展二级收费公路。目前收费公路中问题比较多、反响比较大的主要是在原有道路基础上改造的二级收费公路。

　　根据目前各方面的意见和我国收费公路发展的现实，取消二级收费公路已经是大势所趋。但考虑到西部地区的特殊情况，在一定时期内西部地区仍可适度发展二级收费公路，政府应对收费公路提供政策和资金支持。应该继续允许西部地区以特许经营等方式发展二级收费公路，中央政府给予一定的政策和资金支持。

　　4.对西部地区高等级公路建设用地实行优惠政策。（1）执行国家对铁路、民航建设用地的规定，免交占地税；（2）公路建设使用荒山、荒沟、荒丘、荒滩地免征土地补偿费等。