2007年1月1日起实施的《企业财务通则》第四条规定，各级财政部门应该研究、拟定国有资本收益分配和国有资本经营预算的制度。2007年5月30日，国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议上，研究部署试行国有资本经营预算工作，会议决定从今年开始在中央企业试行国有资本经营预算。这意味着国有企业只上缴税收不上缴红利的历史宣告结束。

　　一、规范和加强国有资本经营收益收缴管理的必要性
　　1.是加强政府非税收入管理的客观需要。中央政府对政府非税收入管理工作一直非常重视。国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》（国发[2005]9号）中要求：“改革和完善非税收收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。”去年财政部印发的《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)中明确要求：“要进一步完善国有资本经营收益征收管理方式，防止国有资本经营收益流失，要逐步建立国有资本经营预算体系，将国有资本经营收益纳入国家预算管理，确保国有资本经营收益的安全和有效使用，促进国有经济结构调整和国有企业健康发展。” 要按照规范管理、统筹安排的要求，积极创新非税收入管理模式，既要有效控制非税收入的不合理增长，又要将合理合法的收入收好用好，努力增强政府调控能力。
　　2.是缓解国有企业改革成本支付压力的现实选择。国有企业特别是省属国有企业改革已进入整体推进、集中攻坚的关键阶段。职工身份置换需要给予经济补偿，大量历史遗留问题亟待解决，改革成本的支付压力相当大。为此中央和地方政府设立了改革专项资金，并将国有资本收益作为专项资金的主要来源。例如山东省政府《关于深化省属国有企业改革的意见》（鲁政发[2003]62号）中规定：“从省属国有企业国有资产变现收入、国家股分红、收取国有独资企业部分利润等渠道筹措设立专项资金，主要用于解决省属关闭破产企业职工安置费和改制企业职工经济补偿金不足等问题。”
　　3.是规范企业分配制度和维护国有资本权益的必然要求。税后利润分配是企业内部分配制度的重要内容。在现阶段，国有企业不上交利润，其资本成本为零，而非国有企业则需要向出资人分配利润，支付资本成本，既不利于促进公平竞争，也不利于维护国有资本所有者的收益权利。在投资主体逐步多元化，企业法人治理结构日趋完善的情况下，如果企业的国有资本收益不能完全按照“谁投资、谁收益，同股同利”原则收缴入库，由企业无偿使用，不仅直接导致国有资本权益受损，而且影响企业按照现代企业制度要求规范运作。
　　4.是健全国家预算体系和增强国有经济控制力的基础环节。建立国有资本收益收缴管理制度，既是理顺政府分配关系，加强财政收入管理，深化预算体制改革的重要内容，也是建立国有资本经营预算，健全完善国家预算体系的重要基础性工作。只有建立健全国有资本收益收缴管理和国有资本经营预算制度，形成国有资本的再投入机制，才能更加有效地落实国有资本“有进有退、有所为有所不为”的原则，进一步增强国有经济的控制力。在此基础上，更好地发挥宏观调控作用，促进国民经济持续快速健康发展。

　　二、国有资本经营收益分配制度演变
　　（一）1978年改革开放前的企业收益分配
　　1978年改革开放前，我国的经济体制属于高度集中的计划经济体制。在这种高度集中的计划经济体制下，国有企业的收益分配完全被纳入财政分配的范畴，由国家主持，因而呈现出统收统支的基本特征。这一历史时期可以大体划分为以下五个阶段。
　　第一阶段：经济恢复时期(1949年～1951年)。在这一阶段，国家一方面以货物税、工商税、盐税等税收形式参与企业收益分配；另一方面，国家凭借其国有产权所有权，将企业利润全部纳入财政收入的范畴。
　　第二阶段：1952年～1957年。在税后收益分配方面，国家一方面继续凭借其国有产权将企业利润的大部分纳入国家财政收入的范畴；另一方面，为了促进企业实行经济核算制，发挥企业的积极性和创造性，国家对企业实行了奖励基金制和超计划利润留成制。
　　第三阶段：1958年～1961年的“大跃进”时期。为了适应经济形势，国家决定对中央各部所属企业实行利润留成制度，同时废止企业奖励基金制度。实行利润留成制后，在一定程度上扩大了企业财权，促进了企业生产发展。
　　第四阶段：1962年～1968年国民经济调整时期。这一阶段的具体做法是：在税收方面，国家改进了税收管理体制，加强了工商税收管理工作。在税后收益分配方面，国家对工业企业停止使用利润留成制，恢复企业奖励基金制度。
　　第五阶段：1969年～1978年前。这一阶段，在全国政治经济秩序处于比较混乱的情况下，企业收益分配制度也随各项规章制度一起被消减或简化。在税收方面，1973年再次进行了税制改革，主要内容就是合并税种和进一步简化税目和税率，多数企业只简化到适用一个税率计算纳税。在税后收益方面，1969年停止执行企业奖励基金制，但保留了按工资总额一定比例提取职工福利基金的做法。
　　由此可以看出，1978年改革开放前这段历史时期的企业收益分配，虽然在不同阶段上有一些区别，但这些区别并不对这种分配制度产生什么影响。在这种高度集中的计划经济体制下，企业收益分配实质上是一种共享制的分配方法，即企业实现的收益全部上交国家，由全民共享；企业发生亏损由国家进行补贴，由全民共担。
　　(二)1978年改革开放后的企业收益分配
　　随着经济体制改革的不断深入，在企业收益分配方面先后出台并实施了诸如企业基金制度、利润留成制度、盈亏包干制度、利改税制度、承包经营利润分配制度、税利分流制度等一系列重大的改革措施。这一时期，大体上分为以下几个阶段：
　　第一阶段：1978年～1982年。这一阶段为经济体制改革的起步阶段。企业的改革刚刚起步，其改革的基本思想是打破“统收统支”、“统负盈亏”的格局，放权让利，增加企业活力，改革的着眼点主要是企业流转税后收益分配。这一阶段，首先推出的是企业基金制度。为了进一步扩大企业财权和增强企业活力，调动企业和职工增产增收的积极性，国家进一步改革了税后收益分配办法，决定从1979年下半年起在部分企业试行利润留成制度。先是实行全额利润留成，后来改为基数利润留成和增长利润留成。
　　第二阶段：1983年～1992年。这一阶段为改革开放全面展开阶段。这一阶段的收益分配改革，主要是试图规范国家与企业的收益分配关系，在所有权与经营权的分离上有所突破，在充分调动企业的积极性方面有所突破。为此，在这一阶段首先进行了“利改税”的改革。
　　从1983年1月1日起，在全国范围内实行利改税第一步改革。第一步利改税办法对企业税后留用的利润使用也作了一些规定：企业要建立新产品的试制基金、生产发展基金、后备基金、职工福利基金和职工奖励基金。前三项基金的比例不得低于留利总额的60％，后两项基金的比例不得高于40％，由省、市、自治区人民政府根据实际情况做出规定。
　　从1984年第4季度开始，又实行了第二步利改税。通过第二步利改税以后，较大地调整了国家与企业的分配关系，企业活力有了一定的增强。同时也克服了利润留成制度下其基数和比例很难定得合理，容易造成企业之间苦乐不均，国家与企业关系难以稳定下来等问题。
　　从1986年开始，我国各地企业在经济体制改革的过程中，又试行了承包经营责任制，并于1987年全面推行。承包经营责任制是在坚持社会主义全民所有制的基础上，按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营合同形式，确定国家与企业的责权利关系，使企业做到自主经营、自负盈亏的经营管理制度。承包经营责任制的主要形式是“两包一挂”，即包上缴国家利润，包技术改造任务，工资总额同上交利润挂钩。
　　从1989年起，在一部分国有企业中实行“税利分流”的试点。试点的核心内容为：“税利分流、税后还贷、税后承包”。
　　第三阶段：1993年至今。1992年财政部颁布了“两则”即《企业财务通则》与《企业会计准则》，并于1993年7月1日正式实施。1994年国家又对税收体制进行改革，此后，大多数国有企业都没有向政府分红。其主要原因是当时国有企业固定资产投资由拨款改为向银行贷款，还本付息由企业承担。同时，在当时国有企业还承担了部分政府职能。所以国家决定“一段时间内不向国有企业征收红利。”

　　三、国有资本收益收缴管理的法律制度依据和原则
　　（一）法律依据
　　1.党的十五届四中全会《决定》提出原则性要求。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，“政府对国家出资兴办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对企业的债务承担有限责任，不干预企业日常经营活动。”
　　2.《公司法》对税后利润分配做出具体规定。《公司法》第四条规定，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。《公司法》第一百六十七条规定，公司弥补亏损和提取公积金后所余税后利润，有限责任公司依照股东实缴的出资比例分取红利分配；股份有限公司按照股东持有的股份比例分配。
　　3.《预算法》及其《实施条例》对国有资本收益性质做出明确界定。《预算法》第十九条“预算收入”部分明确规定，预算收入包括依照规定应当上缴的国有资产收益。《实施条例》第二章“预算收支范围”进一步明确：“依照规定应当上缴的国有资产收益”是指各部门和各单位占有、使用和依法处分境内外国有资产产生的收益，按照国家有关规定应当上缴预算的部分。
　　4.《企业财务通则》第五十条规定，企业以前年度未分配的利润，并入本年度利润，在充分考虑现金流量状况后，向投资者分配。属于各级人民政府及其部门、机构出资的企业，应当将应付国有利润上缴财政。
　　5.国家有关部委曾出台国有资本收益收缴管理办法。1994年，为了加强国有资本收益管理，财政部会同原国家国有资产管理局、中国人民银行联合印发了《国有企业收益收缴管理办法》(财工字[1994]295号)，对国有资本收益收缴的目的、范围、部门分工、经营预算编制和入库手续等方面做出了明确规定。由于当时国有企业经济效益普遍滑坡，正处于扭亏解困的关键时期，该办法实际上没有得到落实。
　　6.财政部对加强非税收入管理提出明确要求。2004年财政部出台的《关于加强政府非税收入管理的通知》，其中明确规定：“国有资本经营收益是政府非税收入的重要组成部分，包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益，应当严格按照同级财政部门规定执行，及时足额上缴同级国库。”
　　（二）收缴原则
　　国有资本经营收益上缴管理要遵循三个基本原则：
　　1.统筹兼顾、适度集中。统筹兼顾企业自身积累、发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配比例。
　　2.相对独立、相互衔接。国有资本经营预算与政府公共预算分别编制，既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又要与政府公共预算相互衔接。
　　3.分级编制、逐步实施。按照国有资产分级管理体制，国有资本经营预算分级编制，并根据条件逐步实施。

　　四、目前国有资本经营收益管理存在的问题
　　1．尚未正式建立统一的国有资本经营预算和收益收缴管理制度体系。尽管5月30日国务院常务会议部署试行国有资本经营预算工作，此前北京、上海等地也对国有资本经营收益进行相关的探索。但是，关键的国有资本经营收益的投资权、分配权如何使用、如何进行有效监督等问题并没有得到解决，国有资本经营收益收缴与国有资本经营预算体系的关系并未理顺，国有资本经营收益与国有资本经营预算没有形成体系。　　
　　2．如何协调出资人与企业之间的利益关系。由于国有企业长期不向国家分红，国有企业已经习惯使用税后利润留存企业内部循环而作为国家对企业的投资模式。这对于那些已经改制的企业来讲问题不大，因为国资部门可以根据《公司法》行使出资人的权利。现在的关键问题是我国的国有企业特别是大部分中央企业，它们不是依据《公司法》而是根据《全民所有制工业企业法》注册设立的，而1988年出台的《企业法》不存在出资人的概念，只有政府主管部门的概念。因此，对于这部分企业，国资部门作为出资人的分红权利能否落实是值得我们考虑的。
　　3.国有资本出资人的权利未能真正落实。我国的国有资产管理部门虽然已经层层挂牌并使工作逐步进入正常运转状态，但是，在新的管理体制下，传统的思维方式和固有的工作模式或多或少地影响着国资部门国有资本出资人地位的真正实现，或者说国资机构成立后国有资产责任明确了，但是权利没有完全到位。根据现代企业理论，企业所有权是指剩余索取权和剩余控制权。如果国资机构不掌握企业的剩余索取权和剩余控制权，就不是真正的出资人，至少可以说出资人权利不完整。
　　4．国有资本经营收益收缴形式不够规范。收缴国有资本经营收益是国有资本出资人的权力，然而，目前各地针对国有资本经营收益收缴所采取的措施，其规范性仍存在不少问题。有以所出资企业实现利润为基础收缴收益的，有以所出资企业净利润为基础收缴收益的。这些形式显然并不符合我国现行的财务规章制度的规定。因此，国有资本经营收益收缴形式的规范也是国有资本经营收益管理中应当解决的问题之一。

　　五、做好国有资本收益收缴管理工作的建议
　　1.出台国有资本收益收缴的有关法律。国有资本收益的界定、收取和使用必须上升到法律高度，仅仅依靠政策规定是远远不够的。国有资本经营收益的收缴只是实现了国有资本出资人行使收益权的第一步，而紧接着所面临的就是出资人对所占有的那部分国有资本收益的处置，这应该由国有资本出资人通过法定程序进一步去实现。实践中，国有资产收益界定不清、无效或低效使用、流失，一个非常重要的原因就是法律的空白。为了保证国有资产的有效运营和收益的有效使用，也为了使国资委作为国有资产出资人代表的权利真正落到实处，有关法律的出台已经迫在眉睫。
　　2. 加强国有资本经营收益分配制度建设。尽管国务院已经决定今年对中央企业开始收缴国有资本经营收益，但是，在国有资本经营收益分配制度建设方面还有许多工作要做。例如国有资本经营预算管理制度、国有资本经营收益分配制度、国有资本经营收益使用管理制度等等都需要进一步明确。
　　3.建立健全国有资本经营收益分配决策机制。国有资本经营收益留归企业使用已经多年，具有相当的路径依赖性。现在国家开始对国有资本经营收益进行收缴管理，要注意国家在拥有股份的企业中如何分红，国家股东必须要有自己的立场，但这并不意味着国家股东可以决定一切。按照《公司法》规定，分红决策是必须由董事会做出的，而董事会是对所有股东负责的。因此，建立一个科学、透明、有效的资本收益分配决策机制是至关重要的。在这方面，我国国有资本经营收益收缴的几个成功试点如上海、北京、武汉等地的“三个层次”基础上的分配决策机制有其借鉴之处。
　　4. 权衡国有资本经营收益分配比例。进行国有资本经营收益分配时，其分配比例的确定直接影响到利益相关者的切身利益，确定分配比例时必须慎重。国家股东的分红政策其实是属于投资政策，决定将一部分利润留存企业实际上是决定对企业投资的多少。因此，国家股东确定分配比例时，首先要根据市场的投资回报率等因素，确定合适的“标杆回报率”；其次，应该确保企业利润进行的再投资符合国有经济布局高速的思路和方向；第三，不同的行业，应该有不同的分红标准。国家在制定资本收益分配比例时应该鼓励企业用留存利润支持高新技术等高附加值的投资项目。
　　5.国有资本经营收益使用管理。国有资本经营收益使用管理主要涉及如何理顺国有资本经营预算与公共财政预算的关系。公共财政预算收入的主要来源是税收，用途主要是用于社会的公共支出。国有资本经营预算收入则是凭借国有资本取得的投资收益和资产转让收入，按照市场经济规律和根据国有经济战略性高速及增强国有经济的控制力要求，投向关系到国家安全和国民经济命脉的关键行业和重点领域，实现国有资本的增值。如何理顺国有资本经营预算与公共财政预算的关系、合理界定国有资本经营收益与公共财政收入的界限，规范使用和监督国有资本经营收益是国民经济有序发展的需要，也是我国逐步适应WTO规则的需要。因此，国有资本收益应与财政资金区别使用，否则就混淆了国有资产出资人职能与政府公共管理职能，既不符合改革方向，也会带来一些问题。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　作者单位：山东财政学院