个税扣除额调整应考虑地区差异

　　7月26日的国务院常务会议讨论并原则通过了《个人所得税法修正案（草案）》，并决定《个人所得税法修正案（草案）》经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。会议认为，个人所得税法施行以来，对加强中国个人所得税征收管理，调节收入分配，发挥了重要作用。但随着中国经济的不断发展和人民生活水平的不断提高，个人所得税法的有些规定已不适应新形势的要求，有必要进行修改。

　　笔者认为，在对个人所得税法进行修改时，一方面应提高个人所得税扣除额标准，另一方面还应制定地区幅度扣除额标准，以及拓宽扣除额的扣除项目。调整时既要注重个人所得税组织收入的功能，又要注重个人所得税调节收入分配的功能。

　　从理论上来讲，个人所得税是对个人的净所得课税，净所得是指纳税人的总收入减去扣除额后的所得。所谓扣除额，是指课税对象中免予征税的金额，课税对象小于或等于扣除额的部分不征税，只对超过扣除额的部分征税。这样的征税原则，是为了使纳税合理公正。在这样的前提下，扣除额应对应纳税能力。

　　基于这样的征税理论原则，各国个人所得税都根据一定的税收规定，给予纳税人一定的扣除额，目的是避免对纳税人总收入中不反映其纳税能力的部分课税，而仅仅对反映其真实纳税能力的部分课税。

　　各国扣除额涵盖的内容不尽相同，但概括起来大致包括两个方面。一是生计费用的扣除。纳税人这部分所得是维持基本生活所必需的，不仅包括纳税人本人的基本生活费用，还包括纳税人赡养、抚养对象的基本生活费用。二是其他费用扣除。纳税人这部分所得是与其取得的总收入直接或间接相关的各项支出，是纳税人为取得应税所得负担的成本。这部分费用既包括纳税人取得应税所得的直接成本，如交通费、制装费、再教育费用等，又包括税法为照顾纳税人的特殊开支需要而给予的扣除，比如医疗费用、住房贷款利息支出、子女教育费用以及老人、残疾人的照料费用等等。

　　我国个人所得税法对工资薪金所得的课税，规定了 800元的扣除标准，即每月收入额减除800元后的余额，为应纳税所得额。这个标准是1994年修改颁布的个人所得税法中的规定。这其中既包括了纳税人的生计费用，也包括了纳税人抚养对象的生计费用。比如，独生子女补贴、托儿补助费、差旅费津贴、误餐补助等，都是免征所得税的项目。

　　这种扣除额规定考虑了我国税收征管水平和其他配套措施不完备等因素，既节约了征税成本，也节约了纳税成本，但其负面影响也是显而易见的，即扣除额没有与纳税能力相对应。许多纳税人工资薪金所得之外的稿酬所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等难以得到有效监控。1994年，我国职工年人均工资还不足3000元，人均月工资不足250元，那时月薪800元确属高收入。但11年来，随着我国经济的飞速发展，城镇居民收入水平不断提高，如今我国职工年均工资已达 9300元，人均月工资775元，是1994年的3.1倍；2003年我国人均可支配收入是1994年的2.36倍，剔除价格因素是1994年的1.83 倍；人均消费性支出是1994年的2.28倍，剔除价格因素是1994年的1.77倍。

　　从数字分析看，1994年扣除额定在800 元，没有将中低收入阶层纳入征税范围，达到了调节中高收入阶层和中低收入阶层的收入差距的目的。但在现阶段仍实行800元的扣除额，显然没有考虑工资水平、物价水平等因素的变化，已将中低阶层也圈入个人所得税的征税范围，违背了个人所得税调节收入分配的政策目标和税收的公平原则，加剧了日益突出的贫富差距。因此，此次修改个人所得税法应该提高个人所得税扣除标准。

　　在提高800元扣除额标准的同时，笔者认为还应制定地区幅度扣除额标准。

　　这主要是基于三方面考虑。目前我国各地区经济发展仍然极不平衡，发达地区、欠发达地区和其他地区的城镇居民，收入水平和消费水平都存在着不小的差异。即使是在经济发达的省份，中低收入群体也仍占相当大的比重，而这些省份由于经济发达，生活必要费用的开销往往大于不发达省份，如果不对发达省份的扣除额标准提高比例，则可能会对该地区中低收入群体的生活必要费用课税。鉴于目前我国已经在事实上形成了地区之间的扣除额差异，不如由国务院统一规定扣除额的地区幅度，各地遵照执行，改变现在各地自定扣除额标准、冲击税法严肃性的作法。

　　除了提高扣除额标准和制定地区扣除额幅度，还应拓宽扣除额扣除项目。一是考虑我国总体生活水平的提高，允许城镇居民一部分消费支出税前扣除；二是考虑我国城镇居民消费性支出中的结构性增长，允许其中的增量部分在税前扣除。

　　这是考虑到我国发展中不断出台的各项改革措施对纳税人支出水平的影响。我国现行个人所得税800元的扣除额，并没有考虑到各项改革的政策变化。比如，医疗制度改革、教育制度改革和住房制度改革等，而这些改革大大增加了我国城镇居民纳税人的费用支出。如果不将这些支出因素纳入扣除额的范围，或者不将其增量部分纳入，必然会造成对纳税人生活必要支出部分的课税，直接影响城镇居民生活水平的提高，更主要的是违背税收的公平原则。

　　具体来说，比如应该增加教育附加费用的扣除项目。个人所得税是对个人纯收入的课税，纳税人为了增强自身的知识和技能，要自费参加各种教育培训，而这些费用支出是纳税人取得工资薪金收入的必要成本，应当在税前扣除。为了贯彻“科教兴国”的战略，鼓励人们主动掌握科技知识，应该对纳税人发生的继续教育费用进行必要的附加费用扣除。

　　再比如，还应增加住房贷款利息支出的扣除项目。住房制度的建立和完善关系着居民的生存与发展，关系到社会的稳定和经济的进步。上世纪80年代初，我国开始了城镇住房制度改革，在推行住房改革的过程中，住房保障的方式和内容不断改变，以更公平和更有效率的方式出现，更好地适应了市场经济的要求。与此同时，在对个人课征个人所得税时，应将纳税人住房贷款利息支出部分纳入扣除额的范围，在税前给予扣除。