完善税务担保有关规定

　　从本质上说，税务担保不属于民事法律行为，而属于行政法上的法律关系。因此，税务担保不能适用属民商法范畴的《担保法》，而只能依据另外的专门规定。

　　一、税务担保有货币、物和人的担保三种法定方式

　　在制定新《税收征管法实施细则》时，应把保证金纳入到税务担保中，明确规定税务担保的三种方式：

　　一是货币担保，即保证金，是纳税人在纳税（发票缴销）义务发生前向税务机关预缴一定数额的资金，如纳税人逾期不缴税款或缴销发票，税务机关则可以将其预缴的资金抵缴税款、滞纳金和罚款。

　　二是物的担保，包括抵押和质押。抵押是纳税人不转移法律规定范围内的财产的占有，将该财产作为履行纳税义务的担保；质押是纳税人转移法律规定范围内的动产和权利的占有，将该动产或权利作为履行纳税义务的担保。新的征管法律法规可参照《担保法》第34条、第37条、第75条等规定，列明可用来作抵押、质押的财产和权利的范围，还应规定，纳税人以其所拥有的未设置抵押权、质押权和留置权的财产或权利作税务担保的，应当填写作为税务担保的财产、权利清单，并写明担保财产、权利的价值以及其他有关事项。税务担保财产、权利清单须经纳税人和税务机关签字盖章后方为有效。

　　三是人的担保，即税务担保人的保证，由纳税义务人提供经税务机关认可的纳税（发票）担保人，与税务机关约定，签订《纳税（发票）担保书》，经纳税人、税务担保人和税务机关签字盖章后方为有效，当纳税义务人不履行纳税（发票缴销）义务时，由税务担保人履行纳税义务或者承担连带责任。新税收征管法实施细则可参照《担保法》第7条、第8条、第9条、第10条等，明确规定可以作为纳税（发票）担保人的范围。

　　二、货币担保即保证金的适用范围可适当扩大

　　现行税法中，只有旧税收征管法实施细则第42条和发票管理办法规定了保证金的适用范围，即对未领取营业执照从事工程承包或者提供劳务的单位和个人，税务机关可以责令其提交纳税保证金；对从外省、自治区、直辖市来本辖区从事临时经营活动的单位和个人申请领购发票的，税务机关可要求其交纳不超过一万元的保证金。随着打击偷逃税形势发展的需要，有必要将税务机关收取保证金的范围扩大到其他无证无照经营户和在异地经营又无大额资产的经营户，因为这部分纳税人较难实施监管，其他两种税务担保方式又不方便采用。

　　三、物的担保不必要规定抵押或质押登记

　　在税收行政执法实践中，税务机关对物的担保往往产生要不要进行抵押或质押登记的困惑。其实，从法理上说，税务担保中物的担保是没必要规定抵押或质押登记的，理由是：

　　1.税务担保不是一般民事担保，也不存在所谓抵押或质押的民事合同关系，缺乏登记的法律基础性文件；

　　2.有的民事抵押或质押合同规定必须登记，一为方便主管行政管理部门的监管，二为对抗第三人，以保持担保的有效性，而税务担保其中一方就是税务机关，用来抵押或质押的财产和权利又必须是其自身所拥有的未设置抵押权、质权和留置权的财产或权利，已具有对抗第三人的特性，在法律制度上为确认该财产未设置抵押权、质权和留置权和防范纳税人多头重复抵押、质押；

　　3.新《税收征管法》第45条关于税收优先权的规定实际上对税务担保的物的担保的优先性提供了制度上的保障。

　　四、税务担保人的保证方式是连带责任保证

　　按照我国《担保法》的规定，根据保证人有无先诉抗辩权的不同，可以将保证分为一般保证和连带责任保证。一般保证是指根据保证当事人在保证合同中的约定，当债务人不履行债务时，由保证人承担保证责任的保证。一般保证的保证人享有先诉抗辩权，即在主债务纠纷未经审判或者仲裁，并将主债务人财产依法强制执行仍不能履行债务之前，保证人对于债权人可以拒绝承担保证责任。而连带责任保证，是指保证人与主债务人对于债务的履行承担连带责任的保证，债权人可以要求债务人履行债务，也可以直接要求保证人在其保证范围内承担保证责任。现行税法没有规定税务担保人的保证责任方式，根据税务担保法律关系的性质和税款的特殊地位，新征管法律法规应明确规定税务担保人的保证方式为连带责任保证。

　　五、税务担保人的法定担保期限可规定为六个月

　　目前由税务机关印制的《纳税（发票）担保书》一般依据旧《税收征管法实施细则》第45条的规定，包括担保对象、担保范围、担保期限和担保责任等有关事项，有些税务机关还增加了履行期限一栏。法律规范上应区别履行期限和担保期限现行税法没有明确规定税务担保人的担保期限，正在修订的新《税收征管法实施细则》可借鉴《担保法》第26条的规定，由税务担保人与纳税人约定担保期限，如果未约定的，税务机关有权自有关税收债权履行期限届满之日起六个月内要求税务担保人承担保证责任。