试议构建国税系统干部竞争激励机制

　　一、激励、激励理论

　　管理学认为，激励就是通过管理者的行为或组织制定的规定，给被管理者的行为施以某种刺激，使其产生努力实现管理目标，完成组织任务的管理过程。通俗地讲，管理中的激励就是要解决如何调动被管理者的积极性的问题。

　　组织行为学认为，需要、动机、目标是人的个人行为动力。通过长期的科学研究，组织行为学提示了人的行为的共同规律：内外刺激引起人的需要，需要产生动机，动机与目标相结合支配行为，行为指向目标。当目标实现后，需要得到满足，于是又产生新的需要、动机、行为，以便实现新的目标。

　　激励的起点，是激发人未满足的需要，通过具体的手段，让人对未满足的需要产生某种期望值。正是从需要这种人的动机导向出发，自20世纪30年代著名的霍桑试验起，人类围绕激励问题，从不同方面对激励进行了不懈的探索，形成了一系列激励理论。比较著名的有马斯洛（Abraham　Maslow，美国人本主义心理学家）的需要层次理论、亚当斯（J.S.Adams，美国心理学家）的公平理论（又称社会比较理论）、斯金纳（B.F.Skinner，美国新行为科学家）的强化理论等。

　　马斯洛的需要层次理论认为：每个人都有五个层次的需要，生理需要、安全需要、社交或情感需要、尊重的需要、自我实现的需要。马斯洛的需要层次理论有两个基本论点：一是人是有需要的动物，其需要取决于它已经得到了什么，还缺少什么，只有尚未满足的需要能够影响行为。换言之，已经得到满足的需要不再能起激励作用。二是人的需要都有轻重层次，某一层次需要得到满足后，另一层次需要才出现。马斯洛认为，在特定的时刻，人的一切需要如果未能得到满足，那么满足最主要的需要就比满足其他需要更迫切。只有排在前面的那些需要得到了满足，才能产生更高一级的需要。而且只有前面的需要得到充分的满足后，后面的需要才显出其激励作用。

　　亚当斯的公平理论认为：在一定的环境中，人们总是将自己所作的贡献和所得的报酬之比，与一个和自己条件相当的人所作的贡献和所得报酬之比进行比较，也会将自己所作的贡献和所得报酬与自己过去所付出的劳动和所得到的报酬作历史比较。如果比值相等，双方都会有公平感，因此双方都可以维持原有的积极性；否则，就会产生不公平感。亚当斯认为，员工的激励程度不仅受到自己所得报酬的绝对值的影响，而且受到报酬相对值的影响。如果一个员工对其所得到报酬作社会比较（个人与别人的横向比较）或作历史比较（本人现在报酬与历史上曾获报酬的纵向比较），其收支比值相等时，则会感受到了公平待遇，于是心理平衡，工作或生产积极性就高；如果收支比值不相等时，就会感受到不公平的待遇，于是心理失衡，工作和生产的情绪低落。

　　斯金纳的强化理论认为：人的行为是其所受刺激的函数。如果这种刺激对他有利，则这种行为就会重复出现；若对他不利，则这种行为就会减弱直至消失。因此，管理要采取各种强化方式，以使人们的行为符合组织的目标。根据强化的性质和目的，强化可以分为正强化和负强化两大类型。所谓正强化，就是奖励那些符合组织目标的行为，以使这些行为得到进一步的强化，从而有利于组织目标的实现。正强化的刺激物不仅包含奖金等物质奖励，还包括表扬、提升、改善工作关系等精神奖励。所谓负强化，就是惩罚那些不符合组织目标的行为，以使这些行为削弱甚至消失，从而保证组织目标的实现不受干扰。负强化也包含着减少奖酬或罚款、批评、降级等。

　　各种激励手段、激励措施及其有机组合构成激励机制。通过这一机制所产生的持久推动力和吸引力，使组织成员萌发实现组织目标的持久动机，产生实现目标的持久动力，引起并维持实现组织目标的行为；并通过绩效评价，使组织员工得到应有的自豪感满足和相应的奖酬，强化自己的行为。

　　所有激励理论坚持了辩证唯物主义和历史唯物主义思想，体现了“以人为本”的科学内涵，是人类智慧的结晶。激励与竞争相伴，激励的目的是形成竞争的格局，竞争促进了人的进步，推动社会发展。

　　二、现行干部激励制度存在的弊端

　　《国家公务员暂行条例》的颁布实施，标志着我国干部人事激励工作逐步走上了制度化、规范化的轨道。随着改革开放和社会主义市场经济的不断深入和发展，我国现行干部激励制度存在的不足逐渐暴露出来。为不断增强干部队伍活力，各级国税部门近年来按中央关于深化干部人事制度改革的要求，逐步推行了以竞争上岗为主要内容的干部人事制度改革，但现行干部激励制度存在的种种弊端依然没得到有效缓解，严重制约着税收工作的发展。

　　1、内设机构不科学，人力资源配置不合理，“苦乐不均”现象严重。从管理学的角度来看，对照现代企业职能机构设置状况，现行国税系统职能部门设置过多，职能配置不科学，存在大量职能交叉和重叠。加之受社会环境、管理水平、上级要求和实际人员配置中的“因人设岗”等因素的影响，造成整个单位人力资源配置不合理，为干部激励问题带来一系列隐患。一是工作上的“苦乐不均”和“鞭打快牛”现象较为严重。二是责、权、利不均衡，无法制定出相对比较公平、科学、合理、实用的干部绩效考评体系。

　　2、干部绩效考核粗略，难以发挥激励、促进作用。一是干部管理忽视科学、详细的绩效考评体系建设，只能对干部进行“德、能、勤、绩、廉” 简略性地定性考评，考核结果有失公允。二是单位行政管理粗放，规章制度建设极为粗陋，缺乏规范性、科学性、实用性，很难对国税人员进行科学、有效的考核约束。三是现行公务员考核办法设置的等次太少（4个等次），理论上和实践中都无法对国税人员的工作业绩给予较为准确、恰当的评判。四是重年终考评，忽略日常考评，考评的效用缩水。五是受社会大环境的影响，主考人普遍的好人主义思想，不愿意正确评判被考评人员的是非功过，考核流于形式，挫伤相当比例人员的积极性。

　　3、领导职务晋升不公平、不公正，干部缺乏追求进步的动力和热情。职务晋升始终是人类激励最重要的手段。然而，现行实践中的职务晋升制度使其激励作用难以发挥出来。一是尽管设置了任职的最高年龄限制，领导职务相对事实上的“终身制”，无法激励起一般国税人员求真务实、勤奋工作、刻苦学习、追求进步的工作热情。二是在领导职务晋升上设置的不科学、不合理、不公平的条件（诸如年龄、学历、身份、机构规格等）限制，导致实践中的诸如年龄现象（集中在29岁、35岁、40岁、45岁、50岁）、“用钱买文凭”、优秀工勤人员得不到提拔等怪现象，制约了所限制人员追求进步缺乏动力和热情。三是大量的上级下派挂职干部的任职，一方面不仅阻止了占92%的基层人员通过从艰苦、危险的基层向上晋升的可能性，也带来了新招录人员不愿到基层、不安心基层工作的极端错误导向；另一方面打击了基层人员工作的积极性、创造性。四是领导职务晋升缺乏科学、公平、公正的定量与定性相结合的标准，加之晋升秩序混乱，难以形成正确的用人导向，不能产生“正强化”效用，不利于调动干部积极性。

　　4、非领导职务晋升不公平，严重挫伤干部工作的积极性。现行非领导职务体系存在着致命的弱点，非领导职务晋升不仅没有成为调动、激励职工积极性的手段，反而成为制约干部积极性的羁绊，影响着国税工作的质量和效率。一是非领导职务依人员所属机构的不同行政级别和规格设置不同的晋升路径。初始条件相同的人员依所在机构行政级别和规格的不同，发展空间迥然各异，且越是基层、行政规格越低，晋升的空间越小；同一非领导职务，依所在机构行政级别和规格的不同，所用时间长短不等，且越是上级机关、行政规格越高，晋升时间越短。二是领导职务与非领导职务相对应，且不能交叉任职，一是严重制约了基层，特别是行政级别和规格比较低的机构领导干部不断追求进步的积极性；另一方面，阻碍了高行政级别机构人员向低行政级别机构流动，阻碍了高层次非领导职务人员从事大量基层工作的可能性。三是现行职级工资制和不同的职务晋升发展空间，决定了干部工资待遇呈现“两极”分化趋势，且越是基层的人员工资相对越低，而越是上层的人员工资待遇越高，严重挫伤了基层人员工作的积极性、创造性。四是实践中，职务晋升的过分原则性与前后干部人事政策的不连续性，严重影响了干部的积极性，给干部队伍管理带来困难。

　　5、干部缺乏交流、轮岗，职业发展受到限制。一是《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》规定了轮岗的重点是担任领导职务的公务员，轻视了一般人员的职业发展。二是现行领导干部之间未按规定进行规范化、制度化的轮岗交流，不能有效激发出领导工作的创新性，领导水平提升较缓慢。三是有限的领导干部轮岗交流，也基本上是在发达地区与发达地区之间、落后地区与落后地区之间进行，很少在发达地区与落后地区进行轮岗交流。不公平的轮岗交流挫伤了落后地区领导干部的积极性。四是受国税系统垂直管理体制限制，地方党委、政府极少将国税系统人员纳入当地轮岗交流发展规划，难以促进系统内人员的成长和发展。

　　6、激励手段简单、单一，激励效果低下。从国内知名企业和大型跨国公司来看，人员激励方式有工作激励、成果激励、批评激励、培训教育激励等，多种激励方式的有机组合，构建起功能强大的激励机制。受管理体制、思想观念、社会大气候等因素的影响，现行干部激励过多地依赖于纯思想政治工作的“精神”方面的激励，忽略职务、物质、岗位、工作环境、职业发展等“物质”方面的激励，不注重多种激励的综合运用，很难形成科学的激励机制，很难对干部队伍建设发生持久的效力。

　　7、重“管理”、轻“开发”，干部队伍潜能难以发掘。如以上所述，现行干部人事管理不是以如何激发人的工作热情、调动积极性和创造性，与时俱进提高人的素质，始终高标准、高质量完成工作任务的“人力资源（或人力资本）开发”为目标，而是以如何使人被驯服、顺从管理、不闹事、能应付工作的“人事管理”为目标。无论是政策的制定，还是具体的实践操作，重干部人事“管理”，轻人力资源潜能“开发”，绝大多数干部的思想和行动很难与单位发展目标产生“共振”，潜能难以发掘，无法做到“适人所适”，整体效率低下。

　　三、构建干部竞争激励机制的建议

　　竞争激励机制是现代干部人事管理的核心。构建国税系统干部竞争激励机制是进一步深化干部人事制度改革的重要目标，是国税系统干部人事管理科学化、现代化的要求，是与时俱进提高国税工作水平，推进整个税收管理科学化、现代化的重要方面。《中华人民共和国公务员法》将于2006年1月1日起施行。要以贯彻实施《中华人民共和国公务员法》为动力，推进干部人事管理理论、制度创新，促进干部竞争激励机制建设。

　　1、树立科学的干部人事管理理念，强力推进干部人事管理机制、管理方式的创新。江泽民同志曾指出：“人力资源是第一资源。实现科技进步，实现经济和社会发展，关键都在人。”要以 “三个代表”重要思想为指导，坚持“以人为本”的科学思想，充分借鉴现代人力资源管理理论的优秀成果，更新传统的干部人事管理观念，树立科学、现代的干部人事管理理念（诸如人力资源、激励、公平、效率、绩效考核、管理与开发、尊重知识、尊重人才、尊重劳动等理念），采取相应措施，推进干部人事管理机制、管理方式创新，努力提高干部队伍建设水平。

　　2、强化人力资源开发与利用，努力造就符合时代发展要求的高素质国税干部队伍。松下电器公司创始人松下幸之助说：“松下电器公司首先是制造人才，其次才是制造电器”。要充分认识造就高素质干部队伍对税收可持续发展的基础性、战略性作用，要将干部人事管理从传统的重“管理”、轻“开发”，转移到重“开发”、用“开发”促进“管理”上来。一是认真制定和实施“人才兴税”战略，树立“人人皆可成才”的指导思想，努力构建公平、公正的人才成长环境。二是运用激励理论原理，构建干部竞争激励机制，充分调动现有国税人员的积极性、创造性，与时俱进提高干部队伍素质，保持税收工作高效率。三是关心、支持国税人员职业发展，找准单位干部人事管理与调动国税人员积极性的契入点，为其职业发展提供机会，充分激发国税人员的主观能动性，形成自尊、自重、自主、创造等自我约束与单位管理的良性互动，提高干部人事管理水平。

　　3、优化机构设置和职能配置，合理配置人力资源。改变现行税务部门内设机构设置办法，按照科学、精简、效能的原则，归并现行内设机构（如人事与监察、党办，征管与法规，办公室与服务中心等），合理划分、配置机构职能（如税政与征管、征管与稽查等）。再根据机构职能和业务量的大小，公平、合理设定工作“职位”，明确工作职责和相应的标准、具体的定量与定性相结合的考评办法。根据“职位”的相应要求，配置合理的工作人员，做到人事相宜，努力消除工作职责分配上的 “苦乐不均”和“鞭打快牛”现象，营造公平的竞争基础。

　　4、建立科学、合理的绩效考评体系，严格绩效考评，准确评定干部考评级次。一是在《公务员法》实施细则中，将“优秀”、“称职”、“基本称职”各再划分甲、乙、丙三档次，增强其在实践中的可操作性。二是根据职位类别，构建起以反映工作业绩和工作能力为主的科学、合理的干部绩效考评体系，努力消除现行干部考评中的“粗、略、简、虚”现象。三是“坚持监督约束与激励保障并重的原则”，将制度建设与公务员绩效考评体系建设有机结合起来，建立起严密、科学、详细、合理、操作性强的单位制度规范体系，以利于严格干部管理和干部绩效考评。四是正确处理日常考评与年终一次性考评的关系，重视和强化对国税人员日常工作绩效考评，以促进岗位工作的开展和国税人员的进步。五是严格绩效考评，准确评定干部工作绩效与级次，鼓励先进，鞭策落后，为干部职务晋升及其它激励提供依据。

　　5、改革现行非领导职务晋升办法，充分调动国税人员特别是广大基层国税人员工作的积极性、创造性。建议在《公务员法》实施细则中对现行非领导职务晋升办法加以改进，畅通晋升渠道，分流领导职务晋升渠道的压力。一是遵从“公平与效率”原则，建议统一非领导职务晋升标准和发展空间，彻底改变现行因所在机构规格和级别不同而晋升空间、晋升时间迥异带来的种种弊端。二是领导职务与非领导职务适当分离，允许交叉任职，真正促进领导干部能上能下，促进系统内人员合理流动，激活整个干部队伍的积极性。三是在非领导职务晋升中，要妥善处理好政策的原则性与灵活性的关系，用好、用活干部人事政策，充分发挥激励作用。四是坚持非领导职务政策制定和执行的连续性、系统性，妥善处理因历史原因造成的不公平、不公正因素。

　　6、深化干部人事制度改革，促进优秀人才脱颖而出。从建立领导干部队伍“新陈代谢”机制出发，推进干部人事制度改革，以与时俱进提高领导干部队伍素质，优化领导干部结构。一是按照中央规定和最近召开的全国税务系统思想政治工作会议精神的要求，推行领导职务任期制。不仅只是在区、县局领导班子成员试行，而应在副厅级以下领导干部全面推行。否则又造成新的不公平。二是尊重领导干部成长规律，坚持“以能力为本”、“以工作业绩为本”，坚决消除现行领导干部“唯学历论”、“唯年龄论”、“唯身份论”、“唯地域论”带来的种种弊端，营造正常、科学、合理的领导职务晋升秩序。三是坚持正确的用人导向，按照《党政领导干部选拔任用工作条例》和“5+1”文件精神，用科学、合理的方法和优良的作风公开、公平、公正选拔领导干部，促进优秀人才脱颖而出，不断优化领导干部结构，激励广大干部求真务实、勤奋工作、努力学习、追求进步，促进税收事业发展。

　　7、认真实施轮岗交流，拓宽轮岗交流渠道，促进人才成长。从激活整个干部队伍活力、不断优化干部队伍素质出发，坚持“公开、公平、公正”原则，切实推进干部轮岗交流，将干部轮岗交流作为重要的激励手段来运用。一是全面推行轮岗交流，将轮岗交流的对象从领导班子成员扩大到所有国税人员，并使之制度化、规范化，以促进全体国税人员的工作创新和业务能力提高。二是各级主管部门应发挥统筹协调作用，创造条件，实现领导干部在不同地区之间、基层与上级主管部门之间、不同工作岗位之间进行交流，并使其制度化、经常化，促进整体领导管理水平的提高。三是在各级税务部门内部，每4年一次对一般国税人员进行轮岗交流，促进单位人员合理流动，调动其工作、学习积极性，促进工作创新。四是妥善处理垂直管理与地方管理的关系，拓宽人员交流渠道，唯才是举，积极向地方党委、政府的组织、人事部门推荐人才，拓展国税人员发展空间；地方党委、政府应将当地国税部门的人力资源开发纳入地方人才培养、使用计划，从中选拔优秀人才，唯才是用，拓展领导干部来源渠道，改善地方领导干部知识结构。

　　8、推进分配制度改革，增强工资薪酬的激励效能。一是提高工龄工资标准，努力发挥工龄工资在公平因工作年限长短不同而工资差异过小方面的作用。二是在“奖先评优”工作制度化、规范化基础上，统一确定《公务员法》中不同奖励类别的物质奖励标准，并根据社会经济发展水平适时调整标准，充分发挥奖励的激励作用。三是积极推行、规范税务人员能级管理，科学合理地确定相应的能级工资体系，完善税务系统职级工资制，努力消除个人分配上的平均主义。四是将现行工资划分为基本工资和岗位工资两大部分，将岗位工资与单位制度考核、工作绩效考核挂钩，奖勤罚懒、奖优罚劣，调动国税人员勤奋工作、求真务实的积极性。

　　9、综合运用多种激励手段，努力提高激励绩效。认真贯彻和落实“以人为本”的科学理念，运用激励理论和原理，针对不同类别国税人员特点，综合运用领导职务的提拔、非领导职务晋升、教育培训、公务员的奖励、岗位轮换等多种手段，激发国税人员活力。将思想政治工作建立在规范单位管理、构建和完善干部激励机制基础上，最大限度地调动全体国税人员工作、学习积极性，推进税收管理的科学化、精细化、现代化，充分发挥税收职能，促进小康社会建设。