农业税制度改革的方向与思路

    建国以后，我国逐渐形成了具有鲜明特色的农业税制度，它对我国积累社会主义建设资金、促进社会经济发展起了十分重要的作用。随着时间的推移和社会经济环境的变迁，现有农业税制度已经越来越不适应农村经济及国民经济发展的需要，进一步说，它已经构成了农村经济发展及农民生活水平提高的障碍。改革农业税制度已经成为目前解决“三农”问题的关键环节。本文从农业税的目的及性质出发，分析我国农业税制运行中的问题，指出我国的农业税制度改革涉及到整个农村的税费改革，并根据我国的客观经济情况分析我国农业税制发展的方向。

    一、我国现行农业税制度存在的问题

    1.农业税制度的目的不适应社会经济的发展

    根据《中华人民共和国农业税条例》，我国农业税的目的是“为了保证国家社会主义建设，并有利于巩固农业合作化制度，促进农业生产发展”。显然，这些词句是特定时代的产物，也说明农业税制度的目的已经严重滞后于社会经济的发展。

    通常来说，税收的目的在于规范政府与社会公众之间的分配关系、筹集财政收入进而为社会公众提供适度的公共产品及服务。而农业税制度的目的则应主要体现在三个方面：一是规范政府与农村居民的分配关系，规范政府与农民在农业收入上的利益关系；二是保护农村居民的土地使用权益，保障农民土地使用权的合理流转；三是为基层政权的运转提供一定的财力基础，但不是其全部财力基础。总的说来，现有农业税制度的目的已经不适应现代经济的发展，需要进行彻底的改革。

    2.农业税制度的性质不清晰

    根据农业税的性质，可以将农业税分为三种类型，即收益型农业税、流转型农业税和土地（财产）税。第一，收益型农业税是对农业生产的收益进行课税，它有总收入与纯收入课税之分。第二，农产品流转税是指将农产品流通纳入税收分配体系，欧共体实行的增值税将课税范围扩大到农业，就是这种性质的农业税。第三，土地（财产）税是指对土地本身进行课税，可以分为土地财产税（狭义）、土地使用税、土地转让税等。狭义的土地财产税是对土地所有者的课税；土地使用税是对土地使用者的课税；土地转让税包括土地所有权转让税和土地使用权转让税。

    农业税制度的改革方向取决于农业税制度的性质，而目前我国农业税制度性质则相对比较模糊，无法确认现行农业税属于上述哪一种类型。按照现行农业税法，我国的农业税根据农业生产总收入进行课税，属于总收益型的农业课税。但是，由于受到征管水平的制约，农业税的征管不可能按照每年的实际产量进行课征，而是确定了一个常年产量；且现行税制不是根据每一块地分别确定常年产量，而是对某个地区实行一个相同的常年产量。这样，将农业总收入作为计税依据就名存实亡了，也就模糊了其总收益课税的性质。

    以统一的常年产量为基础，按照土地使用面积来征税，与其说是总收益课税，不如说是土地使用税。土地使用税是以调节级差收益、保护土地使用权为主要内容的农业税种。我国按照比较大的行政区划来确定常年产量，具有调节级差收益的性质；它不以农业收入为直接课税对象，因而在中国更具有保护土地使用权的性质。但是，现有的农业税制正好忽视了其最本质的特点，因而造成无法有效地实现促进农业经济发展、规范农村分配关系的目的。

    3.农业税的管理混乱

    按照税法，现行农业税应当依照农村实际耕地来征收。但是由于垦荒、筑路、城市化等原因，农村实际耕地与早年确定的计税面积存在很大的差别。“有地无税”与“有税无地”现象普遍存在，降低了农业税的公平性。

    现有农业税很大程度上是委托当地财政部门和粮食收购部门来征管的，征实与折征代金并存，征管效率低下。由于征管难度大，基层政府及村组干部大量涉入农税及相关负担的征收，增加了农业税征收中的非规范性操作。而基层政府及村组干部在征管过程中的某些非合规性行为则在不同程度上增加了农民负担，使政府与农民间的税收分配关系更加复杂，从而降低了农业税的权威性。农业税收管理的无序性增加了税收征管成本和农民的纳税奉行成本，极大地降低了税收效率，构成了农村经济发展的重要障碍。

    4.农村税费负担比较重

    目前，农村税费主要包括四项内容，即农业四税、村提留、乡镇统筹及其他收入。据对四川某县的调查，2001年农村税费收入合计数为14043万元，人均负担为147.101元（含两工）。其中农业四税为2436万元，占17.35%；村提留为2006万元，占14.28%；乡镇统筹收入为2242万元，占15.97%；其他收入为7359万元，占52.40%.而其他收入包括行政事业性收入237万元，各种集资112万元，以劳折资3377万元，其他社会负担3633万元。由此可见，农业税在整个农村税费中的比重不大，真正影响农民负担的是各种提留、统筹、集资及乱收费。农业税制度的改革，不能只从农业税本身出发，必须通盘考虑农业税费的全部问题。

    二、农村税费改革与农业税制的调整

    我国的农业税制度改革不仅是农业税制本身的改革与完善问题，而且还涉及到整个农村的税费改革。

    1.农村税费改革的目标

    目前税费改革的目标主要是减轻农民负担。笔者认为，减轻农民负担只是税费改革的一个方面，而且是一个很初级的目标。农村税费改革要与农业税制的调整同步进行，否则农业税制的调整将很难实现。因此，农村税费改革不仅要减轻农民负担，而且要保证农民的土地使用权，保护农民土地的自由流动；不仅要提高农业税收的征管效率，而且要为今后农业税制的高级化创造条件；不仅要改革农村税费体制，而且要调整和界定政府职能。从终极目标来说，农村税费改革与农业税制调整必须有利于农村剩余劳动力的转移，促进农村产业结构的调整和农村经济的发展，最终从根本上解决“三农”问题，实现城乡经济的一体化。

    2.农村税费改革与农业税制调整的内容

    税费改革的主要内容归纳起来说就是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”。具体为：（1）三个取消：取消乡统筹费用，取消农村教育集资等行政事业性收费和政府性基金、集资项目，取消屠宰税。（2）一个逐步取消：在3年内逐步取消劳动积累工和义务工。（3）两个调整：一是调整农业税政策，二是调整农业特产税政策。（4）一项改革：将村提留改为农业税、农业特产税附加，与两税合并征收，分别入库。

    农业税制调整的内容包括三个方面。第一是农业税的调整，主要是统一各地常年产量、税率及计税价格，并核实了计税面积。第二是农业特产税的调整，按照税不重征的原则确定特产税的征管环节。第三是征收主体和方式的调整，农业税和农业特产税及其附加由地方税务机构征收，征收方式以折征代金为主。

    3.农业税制调整的误区

    从目前来看，尽管这次税费改革和农业税调整在一定程度上减轻了农民负担，但是由于它没有涉及到现行农业税制度的根本性问题，存在不少误区。

    第一，农业税制调整没有从观念上实现总收益型收入课税向土地使用税的转变。因此它没有将土地使用权的保护作为农业税法的主要内容，而仍然将土地使用权的保护交由各级党政部门的政策及文件来执行。实践告诉我们，各级党政部门的政策具有较大的不稳定性，而且很容易在基层走样，因而很难有效保护农民的土地使用权益。

    第二，农业税制调整没有完成对计税面积的准确计量。为了减轻工作量和减少改革阻力，这次农村税费改革和农业税制调整要求不重新丈量土地，而以第二轮土地承包面积作为计税面积，因而无法完成对计税面积的准确计量。土地使用税要求对农村耕地进行准确的计量，而第二轮土地承包面积与农村实际耕地面积存在较大的差异；不重新丈量土地尽管回避了很多矛盾，但是却为进一步推行土地使用税制造了障碍。

    第三，农业税制调整没有解决农村基层政权的运转经费问题和基层政权的职能转变。在现有的农业税费制度下，农业税及相关规费构成了农村基层政权的主要收入来源，而乡镇政权的不断膨胀及村级事务的不断扩张使其财力日益紧张，这是农业税费不断攀升的内在原因。农业税为基层政权提供一定的财力，但不是全部的财力。这次农村税费改革和农业税制调整后，农村基层政权的运转更是受到经费的强烈约束，制约了农村基层政权功能的发挥。

    在现有体制下，基层政权还不是农村居民的自治权力机构，而是我国五级政治架构中的基础环节，因此基层政权的运转不应主要由当地居民来承担，而应主要由中央政府或高层次政府来负责。因此，架构农业税制度必须清楚地界定基层政权的职责，界定农业税在提供基层政权财力中的作用。

    三、我国农业税制度改革的方向

    今后农业税制度改革将朝什么方向发展，是我国近期学术界及实务界非常关心的一个话题，它也将影响到农民及基层政权的切身利益和农村发展的后劲。根据我国农业税的目的及性质，结合我国的现实情况，笔者作了一个初步的判断，提出一个三阶段式的农业税制度改革方案。

    第一阶段，配合农村税费改革，建立以土地使用税为主要内容的农业税制度。由于我国农村税收征管力量有限，农村居民的收益核算体系不健全，目前尚无力建立以纯收益为课税对象的收益型农业税。由于我国大部分省、直辖市及自治区在一定区域内的常年产量是统一的，因此要调节土地的级差收益存在困难，而以常年产量为依托保护土地使用权更有说服力。

    实际上，现行农业税与其说是总收入型的收益课税，不如说是土地使用权课税。要转型的主要是我们现有的观念，不能再从收益课税的角度去理解现有的农业税制，而应当从保护土地使用权的角度去理解它。建构土地使用税实现对土地使用权的保护，不能单纯从利益交换说去理解，不可能完全按照村民从土地使用权保护中获得的利益，来分摊政府保护土地使用权而付出的服务成本。同时要切实解决农业税的计税面积问题，对现有农业用地进行一次普查，核实计税面积。

    建立土地使用税的目的在于维护农村居民的土地使用权益，保障农民土地使用权的合理流转。从严格意义上讲，如果能够实现土地所有权的私有化或土地所有权向农民回归，那么农村土地的自由流转会自动实现。但在现实条件下，农民只拥有部分土地使用权，因此目前开征土地财产税不太现实。建立土地使用税，在一定程度上可以进一步确认农民的土地使用权，进而促进其自由流转。笔者希望通过这种土地使用权的自由流动，促进农村产业结构的调整及农村过剩劳动力的转移。

    第二阶段，在农产品商品化程度提高条件下，建立以增值税为核心的现代流转型农业税制。增值税式农业税制度的构建主要目的不是从农村经济中筹集财政收入，不是增加农民负担，其主要目的在于建构现代流转税制，促进农产品的进一步商品化，使增值税制更加合理有效，准确控制农村税源，防止工业产品税收负担向农产品转移。从某种程度上讲，这不是简单的农业税制的建构，而是更大意义上的流转税制度改革。由于在增值税式的农业税制度下，农产品税负不仅可以得到相关优惠，而且可以通过价格机制转嫁出去，因此它与当前我们正在构建的土地使用税不是一个层次上的税收，不存在要替代土地使用税的问题。目前，可以在农产品商品化程度比较高的粮食主产区进行试点，将粮食及其他特殊农产品（即农业特产税课税范围内的产品）纳入增值税体系。

    第三阶段，在土地使用税和农产品流转税的基础上增加纯收入型的收益课税及土地使用权转让税。建构纯收入型收益课税，其前提是农村土地集约化经营达到一定程度，从而使农村经济核算比较健全，成本收益界定清楚。而其中，土地财产权或使用权的自由流通则是关键前提。实际上，建立现代流转型农业税也要求有上述前提，只不过纯收入型收益税是在原有的农业税负上增加税收负担，而增值税式农业税不增加农业负担，因而后者可以先行推广。由于我国土地私有化的可能性不大，因此建立狭义的土地财产税及其转让税不大可能，但是在农村土地使用权自由流动的情况下则可以考虑开征土地使用权转让税，以规范土地使用权的合理流动，同时也保护这种流动。

    在进行农村税费改革和农业税制调整的同时，必须准确界定基层政府的职能，合理界分各层次政府间的职能。界定基层政府的职能目的在于防止地方行政权力的扩张，既减少财政支出的压力，又不妨碍农村居民的自主投资决策权；政府间的职能界分在于维护地方政府的利益，防止上级政府向基层推卸责任，维持地方财权与事权的平衡，从而保证税费改革后的农民负担不再反弹。

    （本文作者王国清系西南财经大学财税学院博士生导师，周克清系西南财经大学财税学院博士研究生）