资源综合利用企业税收征管中的问题及解决办法

　　资源和环境是社会可持续发展的基础，在我们这样一个资源相对贫乏而经济发展又比较落后的国家，合理利用资源、防治环境污染的问题更加突出，特别是在当前环境问题日益严重的情况下。以水泥生产企业为例，其在水泥生产过程中会产生大量的废气、废渣，同时也可以利用其他行业产出的废渣，为鼓励企业搞好废渣利用的同时加强空气污染防治，国家规定对在产品中掺入废渣超过30%、生产过程中不再产生新的污染的水泥产品，给予增值税即征即退的优惠政策。然而在实际执行中，我们发现存在许多矛盾和问题，比如操作不规范、相关管理部门之间不协调、操作不规范、退税没有起到鼓励资源综合利用和防治污染的作用等，必须从完善政策、规范操作、加强管理等各方面认真研究解决。本文谨从我们在实际工作中发现的问题谈些浅显的意见。

　　一、目前资源综合利用税收优惠政策执行中存在的几个主要问题

　　（一）在税收优惠政策执行中，防治污染与发展地方经济存在矛盾。以建材产品生产企业为例，目前国家对在生产原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣（不包括高炉水渣）及其他废渣生产的水泥，按照资源综合利用产品给予即征即退增值税的优惠政策，鼓励发展污染防治企业，对于促进经济社会可持续发展，增加就业，有重要作用。然而，由于这些企业在生产过程中多数都同时产生较大的污染，必须有一定的技术和资金投入到污染防治中，才不至于造成新的污染。而我国目前的水泥生产企业绝大多数属于中小型企业，技术水平和资金积累能力有限，特别是生产技术条件差、产量较低的的小水泥厂，不可能投入较多的资金装备先进的防治污染设备，有部分企业虽然通过技术改造装备了较先进的防污设备，但其资金积累能力有限，对治污投入严重不足，加上企业为追求自身利益的考虑，出于降低成本的目的，防污设备闲置，造成严重的环境污染，对人民的生产和生活造成严重影响，如果仍给予退税优惠，等于鼓励污染，这根本就不是政策的本意所在，而如果不执行这项优惠政策，等于限制了企业的发展，对发展地方经济不利，企业和政府都会有意见。如我县的两个水泥厂，年产量都在8万吨以下，通过租赁或出售等方式转制为私营企业，原进行的磨机闭路系统和立窑综合改造，由于运行成本相对较高，都不愿使用，排放的大量废气对周围的环境造成严重污染。近几年不少地方在发展经济过程中只顾招商引资，造成对环境极大破坏就是这种矛盾的集中体现。

　　（二）在执行退税政策中，税务机关退税与地方财政收入存在矛盾。一个地方经济的发展，除了可以增加就业、带动相关产业发展、突出地方政府的政绩外，一个十分重要的作用和动力就是增加财政收入，这在自然和经济条件较差，发展相对比较落后，财政收支紧张的地方更是如此，发展一个税源上百万元的企业很不容易。以我县的水泥生产企业为例，近几年，由于经济发展速度加快，建筑建材市场一直比较红火，小水泥厂由一家发展为两家，年产量由4万吨增加到18万吨，年缴纳增值税达到200余万元，产品绝大部分都是普通32.5强度硅酸盐水泥，这种普通水泥如果按技术要求生产，废渣掺入量都能达到30%以上，按照规定应给予增值税即征即退政策优惠。然而，对于一个年财政收入7000万元、国税收入3000万元的贫困县，200万元的收入是一个不小的数目，税款都退了，财政怎么办？同时，由于水泥生产企业本身会排放大量的粉尘和废气，环境污染较为严重，生产规模较大、资金雄厚的企业才有能力利用先进的生产设备来减少污染并利用废渣和节能降耗，象这种年产量只有几万、十几万吨的小水泥厂，虽然经过努力后其废渣掺入比例达到资源综合利用企业的认定条件，但其却造成比较严重的环境污染，对人民的生产生活和身体健康造成比较大的危害，而至所以又能生存并越来越多，主要是地方政府从财政收入和就业的角度考虑才使其得以发展。如果将退税政策执行到位、税款全部退给企业，会影响财政收入，发展一个不能带来收入又不符合产业政策要求的污染企业，地方政府不会同意，这是一对比较突出的矛盾。于是有些地方就变通执行，由政府和财政对企业的退税下一个指标或规定允许退税的比例。

　　（三）在企业财务核算中，税收政策规定与企业利润最大化存在矛盾。税收政策和会计制度都规定，企业的应税项目与免税项目必须分开核算收支和盈亏，能够准确反映各项目的税金实现与缴纳情况。目前绝大部分小水泥生产企业都生产两种水泥，即强度等级分别为32.5的普通水泥和42.5的高标号水泥，资源综合利用政策规定的掺入废渣30%以上的水泥产品只能是强度等级为32.5的普通水泥，企业只有对生产的这两种水泥从原材料投入到产品销售、实现利润等都分别核算，分别申报纳税，才能享受即征即退增值税的政策优惠。然而，由于企业追求的目标是利润最大化，特别是私营企业更是如此，许多企业在取得退税资格后，为了多退税，将生产销售的应税产品按免税产品核算，达到多退税款的目的。如我县的一个水泥厂，在2002年以前，其免税产品占全部产品的比例为65—75%，从2002年开始，由于另一个水泥厂开始扩大规模，占领部分市场份额，前一个水泥厂在千方百计开拓市场的同时，也在税收上做文章，其免税产品的比例突然提高到95%以上，尽管税务机关明显知道核算不实，而由于水泥产品的出库销售业务频繁，销售发票和出入库原始凭证比较多，企业也可以将销售的应税产品按免税产品开具发票，税务机关很难从账簿资料记录中发现问题，偷税、骗税时有发生。

　　另外，有些地方的企业因为觉得健全财务核算比较困难、退税手续比较麻烦，虽然年销售额和财务核算达到一般纳税人标准，也不申请认定一般纳税人，或者应该健全财务核算而有意不健全财务核算，按小规模纳税人缴纳税款，不享受增值税退税优惠政策。这样在两个方面与现行税收政策相矛盾，一是按照《增值税暂行条例实施细则》第三十条的规定，符合一般纳税人条件，但不申请办理一般纳税人认定手续的，应按销售额依照增值税税率计算应纳税额，不得抵扣进项税额，也不得使用增值税专用发票。二是资源综合利用企业增值税即征即退政策只是规定建材产品中废渣掺入比例必须达到30%以上，并没有要求必须是一般纳税人，小规模纳税人只要废渣掺入比例达到30%以上，财务核算健全，也可取得资格，享受退税优惠政策。

　　（四）在资格认定中，各部门之间的职责分工方面存在矛盾。现行政策规定，资源综合利用企业享受退税资格的认定，是由多个部门共同进行的，经贸部门牵头，质量技术监督部门负责产品中废渣掺入比例测定，国税和地税部门负责财务核算情况评定。部门之间虽然分工明确，但由于缺乏相互协调与相互监督制约，往往各行其事，而企业产品掺入比例与财务核算又是企业必须同时具备的条件，质量技术监督部门检测的废渣掺入比例是否达到或超过30%，是采取随机抽检的办法，而税务部门评定的企业财务核算中废渣的掺入比例以及是否将应税产品与免税产品分开核算是一个总体上的标准，不可能分某一批产品来评定。这样带来的问题是，往往质量技术监督部门测定的比例达到或超过30%，而税务部门在对其的财务核算和废渣掺入比例进行综合评定时不符合政策要求，或者税务部门从总体上评定企业符合要求，而技术监督部门检测的废渣掺入比例达不到标准，或有些企业被检测的产品达到标准，没有被抽样检测的产品又不符合标准，部门之间缺乏协调机制，信息缺乏勾通，一方面影响了政策正确执行；另一方面，既给部分确实不符合政策规定的企业以可乘之机，也给一些企业带来不必要的麻烦。

　　（五）在具体操作中，少数地方存在照顾关系违反规定的问题。目前，在资源综合利用企业税收优惠政策执行过程中，存在的问题主要表现在两个方面。一方面，水泥生产企业增值税的税负多数都在9%以上，能不能享受退税优惠，对企业的最终利润影响较大。企业的目的是追求利润最大化，特别是占水泥生产企业80%的小企业，多数都是私营或实行个人承租经营，追求利润的趋动促使企业不是在增加资金和技术投入，加强核算，防止造成新的污染，从根本上做到符合政策规定后取得优惠资格认定，而是千方百计通过各种途径找关系、托人情，争取能享受这项优惠政策，一旦拿到资格证书，就完全从企业自身利益出发，其产品不是废渣掺入过多使质量达不到要求，就是掺入比例达不到政策规定的 30%以上的要求，或者不按规定健全财务核算，偷税漏税，或者资金、技术投入不足，造成新的环境污染。另一方面，有关管理部门在执行政策时，为照顾企业及政府领导的人情关系、受某些私利的趋使等，对政策不严格执行、变通执行、甚至违反规定人为操作，使不符合规定、不应该给予资格认定的企业取得了退税资格，不该退的税款办理了退税。这既违反了政策规定，又使得其符合政策规定的企业受到不平等的待遇，在竞争中处于劣势，税收优惠政策的执行起到了保护落后的作用。

　　另外，在具体退税时间上，政策未规定明确具体的时限，实际工作中需要经过申请、审核、审批等诸多环节，在纳税人缴税的同时按月办理退税也不切合实际，这就必然增加税企之间的矛盾。

　　（六）在废料利用比例的计算中，有关计算口径的规定不够具体。按照财税[2001]198号文件第一条第四款的规定：“在生产原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣（不包括高炉水渣）及其他废渣生产的水泥”，实行增值税即征即退的政策。然而实际工作中，生产水泥需要投入的矿石、土、煤等均含有一定的水份，经过煅烧后有一定的烧失量，而生产工艺又不尽相同，如果在生料中就掺入废料也存在烧失量，在熟料中掺入的废料与熟料一起都有一定的损耗，目前在这些烧失与损耗的比例上不易确定，税企之间存在较大的分歧，各个地方的计算方法也不尽相同，有的按重量指标计算，有的按金额指标计算。有的执行口径为：掺入比例=利用废料量/原（物）料消耗总量*100%，此公式没有考虑烧失量。也有的执行口径为：掺入比例=利用废料量/（熟料+废料）*100%，此公式考虑了基本原材料的烧失量，但没有考虑废料的烧失率。由于某种原因政策没有规定具体的、统一的烧失率、损耗率指标，计算方法也是由各地自行掌握的，执行中的偏差十分普遍，加大了工作难度。

　　二、解决资源综合利用税收优惠政策执行中存在问题的办法

　　税收优惠政策是国家根据一定时期的经济发展需要，对部分需要鼓励或照顾的行业或企业给予税收上的减免退等优惠措施，目的在于鼓励这些企业按照国家产业政策的方向发展。这就要求我们在落实税收优惠政策的时候，要认真领会其精神实质，防止出现歧义和偏差。针对资源综合利用企业税收优惠政策执行中存在的诸多问题和矛盾，我们认为应从以下几个方面加以解决。

　　（一）认真执行国家产业政策，制定科学合理的鼓励措施。对资源综合利用企业给予鼓励、照顾的目的是为了加强环境污染治理，防止造成新的污染。这一方面要求企业必须严格按技术规范和政策规定组织生产，健全财务核算。另一方面要求政府有关部门在落实政策时，要严格执行产业政策规定，不符合规定的坚决予以取缔，不能以一时一地的小利益而牺牲关系广大民众根本利益。目前占水泥生产企业大多数的小水泥厂，其使用的立窑设备仍然是技术比较落后，石灰石资源利用率只有40%，严重浪费资源，污染环境，国家已明确要求对其限制和淘汰，键在于认真执行。

　　目前，在资源综合利用的税收优惠政策方面，存在许多不合理的规定，必须适时加以修改。比如，对水泥生产企业中的小企业，由于受技术水平和资金投入的限制，其对环境千万的污染比大企业要大得多，防治污染能力小得多，而政策并没有规定在污染治理方面的限制规定。再如：水泥熟料中掺入废渣是生产普通水泥所必须的，无论从质量技术角度讲还是从降低成本的要求考虑，企业都会掺入一定的废渣。同时，水泥生产中使用的废渣，除磷酸渣外的煤矸石、石煤、粉煤灰等，在城镇建设、公路改造等许多方面都可以利用，并非必须在水泥中才能利用。我们认为，对于装备技术条件落后、年产量在20万吨以下、生产过程中造成的环境污染比较严重、防治污染意识差的小水泥厂，没有必要再给予退税优惠，应该取消优惠政策，实行严格的关停并转措施，特别是在目前环境问题比较严重的情况下。同时，对于设备生产技术条件符合防治污染的要求，防污治污意识较好，对环境造成的污染比较小，确需保留的水泥厂，也应规定严格的限制条件。应明确规定在执行产业发展政策和税收优惠政策时，必须定期以听证会的形式听取各方面的意见，特别是与之污染防治关系密切的社会民众、税务、技术监督、有关专家等方面的意见，定期对企业在防治污染和造成的污染情况进行评估，以确定是否继续给予优惠照顾，是否应实行关停措施。

　　（二）增强各级地方政府的环境意识，对环境污染实行一票否决。实际上如果地方政府认真落实国家产业政策，正确处理好环境污染与地方经济发展、财政收入、就业的关系问题，对不符合要求的污染企业不予以保护并按规定限制其发展，就不会有越来越严重的污染问题。在正确执行国家产业政策中，一方面，做好统筹兼顾。要注重社会效益，而不能仅关注财政收入数量的多少，如果仅因为财政紧张和就业问题而忘记对环境污染的治理，眼前利益是不足以弥补因污染对经济发展和人民身心健康造成的损失的，这已经被很多地方的经验所证实。我县的两家小水泥厂也已多次被有关部门要求转产或关闭，但不知什么原因，却一直都没有落实。特别是在近年企业都实行改制，变为私营企业，污染问题更加突出，对周围环境造成更大的影响，老百姓反响更加强烈。另一方面，正确执行税收优惠政策。对于在防治污染、开展资源综合利用方面符合国家产业政策要求，并且符合税收政策规定的企业，应按规定给予鼓励和照顾，应该减免退的税收，按规定将优惠政策执行到位，不能因为财政紧张、税源不足等原因，不认真落实减免退税。

　　（三）加强对企业生产经营的监督管理，防止政策执行中的偏差。这包括对企业和对执法机关两方面的监督管理问题。一是有关部门应加强对资源综合利用企业的日常监督管理，经贸部门每半年组织相关单位对企业产品质量技术指标、废渣掺入比例、防治污染设施运转、财务核算、退税资金使用等情况开展检查，严格要求企业按规定搞好生产经营管理，对不符合要求的，给予最长不超过三个月的整改期，并暂停其享受优惠政策资格，整改后仍不符合要求的，应停止其享受优惠政策资格，已获得的退税款追缴入库。二是对执行机关应加强监督和约束，上级机关应组织经常性的执法检查、专项检查、异地抽查，一方面检查享受优惠政策的企业是否符合规定的资格条件，财务核算和减免退税款的使用等情况，另一方面重点检查有关管理部门是否按规定的条件和程序落实资格认定、监督检查、听证评审、办理退税等事项。对经上级重点检查发现的问题，必须从严处理。三是加强对违法违规行为的责任追究，对于代表国家执行法的单位，本应按政策规定办事，并经常做好落实情况的自查和检查，减少或杜绝问题的发生，而上级检查仍出现严重问题，就属于故意或失职渎职，所以必须按照国家法律法规的规定追究有关单位和责任人的责任，事实上，也只有将严格的检查与追究结合起来，才能保证各项政策规定真正落到实处。

　　（四）建立科学的资格认定管理机制，加强部门之间的协调配合。在资源综合利用企业享受税收优惠待遇资格的认定、管理方面，最容易出现的问题是部门之间不协调、重认定轻管理，所以必须建立既相互协调又相互监督制约的机制，严格资格认定中的操作程序，应规定在对企业开展资格认定的每一个环节，包括化验抽查、比例测算、财务核算情况检查等，都必须由经贸部门牵头组织相关部门共同参加，应规定对于在资格认定中相关部门单独行动作出的结论不得作为评定的依据，以便真正做到相互协调，各部门都能了解企业的全部情况，并能起到相互监督制约的作用，减少不必要的工作失误和腐败问题。同时在一定的行政区域内，应定期在媒体上公开资格认定情况、专项抽查检查情况、退税情况等，接受社会各方面的监督。

　　（五）统一规定计算口径，确定具有指导性的损耗率指标。由于计算废料掺入比例的口径不规范，影响到政策的正确执行，必须在政策上明确规定计算方法、各项指标的计算口径，在充分调查的基础上确定指导性的烧失量、损耗率指标。第一是掺入废料比例指标，建议按数量指标进行计算，计算公式为：掺入比例=废料掺入量/熟料中各种物料总量*100%，并考虑各种物料的烧失量。第二是烧失量指导性指标，由于企业购进物料在水份、质量等方面不尽相同，建议以省为单位综合不同地区、不同情况下的水份、质量因素和生产技术水平，确定在全省范围内的烧失量指导性指标，该指标按基本原材料和废料分别确定，计算公式为：物料利用净量=物料投入量*烧失量，根据我们日常工作的经验，基本原材料的烧失量应以40-45%为宜，废料的烧失量应在10—15%的范围内确定。