论我国当前的需求调控与税收政策选择

　　始自20世纪末首次在我国国民经济运行中出现的供过于求的严重失衡局面，既是我国经济增长模式转变的必然结果，也是我国市场化改革中逐渐显现的市场经济发展的常态性特征。它不仅标志着我国国民经济发展中曾长期存在的短缺状态已告结束，而且，它也表明，我国经济发展的主要障碍已从生产领域转移到消费领域。或者说，供求平衡的难点已由供给转向需求。6年来，启动市场，刺激消费，扩大投资已成为我国宏观调控政策实施的重要指向。尽管2003年的经济运行形势是1997年以来最好的一年，全年经济增长速度超过9%，但仍未从根本上改变通货紧缩的压力。在当前通货紧缩状况有所缓解但尚未根本缓解的情况下，国家仍需利用各种政策工具继续为改善供需矛盾做出努力。而在实施宏观调控的诸多政策工具中，税收政策以其在市场经济中的独特地位在需求调控中具有重要的作用及相应的作用空间。正确认识二者的关系，合理把握税收政策的作用空间与力度，有助于供求关系的趋好，从而在确保我国经济、社会的健康发展中发挥其应有的作用。

　　一、当前的内需不足既是我国经济增长模式转变的必然结果，也是我国推进市场化改革中逐渐显现的市场经济发展中的常态性特征

　　（一）内需不足成因之一：经济增长模式的转变使投资拉动经济增长的能量下降了

　　改革开放以来，我国经济实现了持续高速增长，创造了为世人瞩目的经济发展成就。在投资、消费和出口的三大动力源中，投资曾扮演了最为重要的角色。而投资的这种地位在短缺经济时期表现得尤为突出。它是传统经济或短缺经济增长模式下通过投资的快速增长实现经济快速增长的必然结果。长期以来，因投资体制和管理上的原因，我国各级政府和企业对大铺摊子、大干快上的投资情有独钟，但由于忽视投资的科学决策程序与可行性研究，只注重数量的快速扩张，因此，粗放经营成为我国传统经济增长模式的一个基本特点。而粗放经营的基本特点又表现为：一是数量膨胀。其基本表现是：支撑总量规模和增长的是高度分散的众多单体企业。二是结构劣化。其基本表现是：企业资产规模质量低下，并由此形成两方面的效应：一是使得产品生产不得不囿于低层次的技术选择，从而形成一般产品的生产能力过剩，而高技术含量和高附加值产品的开发和生产能力不足，即形成明显的结构性过剩。二是降低了行业的竞争壁垒，导致市场的恶性竞争王元：《高速增长过程中过剩经济出现的原因分析》，《过剩经济！过剩经济？-形势与对策》，经济科学出版社，1998年版，第31页……如果说，这种增长模式在经济短缺的状态下矛盾暴露得并不充分，且带来了经济高速增长的话，那么，在以投资刺激为主实现的经济持续高速增长之后，由于我国整个经济结构处在一个重大的调整和升级阶段，经济结构的矛盾集中体现在由投资拉动转向需求约束上，因此，它必然使得经济增长模式发生相应的转变，即由粗放经营转变为集约化经营。而且，就实际的情况来看，应该说，近几年发生的需求不足与我国经济告别短缺后，经济增长模式的转变是密切相关的。例如，随着经济增长方式的变化，技术的权数加重，在企业产品竞争力加强的同时，投资创造就业岗位的能力下降了，以往粗放经营时期经济增长1%能创造100万个就业岗位，而目前同样增长1%，却只能创造60万～70万个岗位毛欢喜、张璐：《邱晓华解答三大疑问》，《纪实》，2003年第2期第27页……这表明经济增长模式的转变，使得投资拉动经济增长的能量下降了。2003年，我国固定资产投资的增幅达到1993年以来的最高点，但问题是消费并未同步增长。因此，过快的投资增长，不仅极易进一步加剧生产能力的过剩现象，而且极易引发一系列结构性矛盾。

　　（二）内需不足成因之二：新的经济运行形态下，消费需求成为对投资增长的基本约束力

　　一般来说，经济增长取决于由投资、出口和消费组成的社会总需求的变化。我国20余年经济发展的实证分析表明，在20世纪80年代和20世纪90年代中期，中国经济增长的强劲动力除投资外，还来自于出口和消费的同时增长，并在短短20年的时间里，使中国经济迅速摆脱了短缺而进入供过于求的买方市场。但新的问题是，正是供过于求的市场格局的形成，使得占我国总需求60%的消费需求成为对投资增长的基本约束力。因为新的经济运行形态下，构成消费需求的居民可支配收入及居民消费预期等因素都出现了许多新的变化。从居民可支配收入来看，改革开放以来，在城乡居民收入实现10余年快速增长后，20世纪90年代中后期起其增长速度已明显趋缓。而居民收入的增长幅度与居民消费支出具有高度的相关性。再从居民消费预期来看，随着国有经济结构调整、政府管理机构改革和各种管理体制的改革，以及全球经济不景气对国内经济的负面影响，企业亏损、倒闭、职工下岗、政府官员的重新安排、住房、教育、医疗、养老问题，以及农村劳动力向城市大规模转移等问题，已日益明显地影响到人们的现实生活，从而极大地改变了人们对未来的预期，增强了风险意识。这使得减少消费或增加储蓄成为消费者行为的自然反映。据统计，2003年2月末，我国本外币居民储蓄突破10万亿元大关，9月末人民币储蓄也突破10万亿元大关，10月末本外币并表的居民储蓄同比增速达到21.2%，居民储蓄增速高于居民可支配收入的增速，即居民储蓄存款存在明显的“超储蓄”现象。也正因为如此，尽管2003年我国经济增长速度较快，但整个经济生活中供大于求的格局并未发生实质性的变化。

　　（三）内需不足成因之三：全球需求下降与我国的“双低”出口结构，使出口增长面临激烈的国际市场竞争，偏弱的外需难以改善亟须扩大的内需

　　近20多年来，出口增长成为国民经济增长的重要推动力量之一，而持续的经济发展又进一步促进了出口的快速增长。这也使得这些年来我国出口的增长始终保持在较快的增长速度与较大的贸易顺差上。但问题是，由于我国出口结构仍呈现低附加值和低技术含量的“双低”格局，如我国目前对出口增长贡献较大的工业制成品出口中，主要以服装、旅行用品、鞋等劳动密集型产品在内的杂项制品为大头，而这些构成我国出口“主力阵容”的商品具有技术含量低的特点，因而不仅竞争壁垒少，竞争门槛低，而且极易与进口国同类商品形成高度敏感性，尤其是易对与我国经济发展水平相近的发展中国家的同类产品形成打压优势，即因易导致进口国行业衰退、企业倒闭和失业增加而易增加贸易摩擦。况且，早在2000年初，全球经济就已出现减缓的迹象，尽管2003年下半年开始，随着伊拉克战争的结束，在美国经济的带动下，世界经济出现了复苏之势，但总的来讲，目前全球经济仍面临较严重的通货紧缩压力。因此，出口产业已经受到也必然受到全球需求状况的影响，价格竞争还会愈来愈激烈。2003年，我国进出口贸易高速稳定增长，而进口增速持续高于出口增速，使得贸易顺差大幅减少；而且，虽然背景十分复杂，但近年来我国企业面临的倾销诉讼正在明显增多，这也使得外需对内需扩大的贡献份额难以大幅增长。

　　（四）内需不足成因之四：中国经济正处于体制转轨中，收入与消费的“二元结构”特征日益突出

　　改革开放以来，中国城乡居民的收入与消费支出在快速增长的同时，其“二元结构”特征也日趋突出。这一方面表现在城乡之间的差距上。以2001年《中国统计年鉴》资料为例，从收入来看，农村居民家庭人均纯收入为2366.40元，而城镇居民家庭人均可支配收入为6859.60元，前者仅约为后者的1/3；从支出来看，城镇居民人均消费性支出5309.01元，而农村居民仅为1741.09元，后者尚不及前者的1/3.另一方面，在城镇之间与农村之间，实际的家庭收入和消费的差距也正在扩大。在城市居民中，低收入居民的收入主要来源于以劳动力从事第一职业获得的工薪收入，而高收入居民除获得较高的工薪收入外，还易获得最具收入增长潜力且占收入相当比重的兼职收入、财产性收入、资本性收入。相应地，其消费支出的差异明显。仍以2001年为例，全国城镇居民人均年消费性支出为5309.01元，而困难户仅2450.91元，不及全国平均数的一半，更不及最高收入户9843.20元的1/4.在农村，落后地区的农民收入主要来源于单一的农产品收入，而且，由于商品率较低，农产品收入也大都为实物性收入。而发达地区的农民收入不仅多元化，而且，非农收入远远超过农业收入。而上述问题中，又以长期的城乡二元经济结构使得农村居民的消费需求不足的问题更为突出。即农民收入低、增长缓慢及城乡居民收入的差距进一步扩大，已成为农村居民消费需求不足的最重要原因。由于农民人数众多，它又成为整个居民个人消费需求扩大的最大障碍。在这样的收入分配格局约束下，形成一个很大的消费群体，或快速形成一个消费高涨时期仍然是比较困难的。

　　（五）内需不足成因之五：在中国的市场经济发展进程中，总供需关系的变动同样呈现供给相对过剩，而需求相对不足的基本趋势

　　在市场经济条件下，按照凯恩斯的经典表述，由于存在边际消费倾向下降的规律、资本边际效率下降的规律，以及流动性偏好规律作用的影响，有效需求不足的均衡成为现实的、一般情况的均衡。从现实的情况来看，在我国推进市场经济体制改革的过程中，由于经济社会中的各种不确定性逐步增加，绝大部分人都会感觉对未来缺乏足够的把握。换言之，收入预期下降，支出预期上升，将使人们愿意更多地进行储蓄。同时，从供给的角度来看，在市场经济条件下，由于技术的不断进步，当某种社会需求产生时，供给往往可以以更快的速度、更大的规模满足需求。因此，在新的形势下，供需矛盾中，需求将占据主导地位。也正因为如此，当今及未来我国调整供求关系的关键是促进需求而非抑制供给。

　　二、当前，应充分重视税收政策在需求调控中的重要作用

　　（一）本轮宏观调控之初，偏冷的经济以及银行信贷本身的问题，我国金融调控需求未能起到应有的作用

　　在现代经济社会中，货币作为经济运行的血液，货币政策通过调节货币供应量及货币供应量与需求量之间的相互关系来实现社会总供需的平衡，是国家进行宏观调控的主要政策手段之一。在我国目前的经济紧缩时期，从理论上来讲，由于经济中存在超额生产能力，因而对信用和货币的放松可以带来产出的增长而不会发生通货膨胀。其作用机制是：中央银行增加货币供给-利率降低-投资增加。与此同时，利率降低-消费开支增大-刺激生产。但实际上，依靠货币政策启动偏冷的经济往往存在一定的局限性，在我国尤其如此。

　　一是扩张性的货币政策往往因其作用的时滞，以及政策的中间传导过程较长，而使其对经济的回升作用难以快速实现。以扩大货币供应量为例，按照凯恩斯货币政策的传导机制，货币量上升-利率下降-投资增加-国民收入增长。但问题是，这一过程包含许多环节，如果某个环节出现问题，如因货币的流动性陷阱存在，利率就难以随货币供应量的扩大下降到足以使投资回升的水平，因此，其外在时滞较长。

　　二是金融风险的累积及信贷管理体制等方面的问题导致货币政策传导机制不畅而使货币政策发挥作用受限。具体来说，在偏冷的经济下，中央银行扩张型货币政策往往易受到传导机制的阻滞。这是因为，首先，尽管中央银行可以通过货币政策工具的操作增加货币供应量，进而扩大商业银行的贷款能力，但是，商业银行能否将扩大了的贷款能力变为增加贷款的现实，则取决于贷款风险与银行的财务状况。换言之，如果经济形势恶化造成贷款拖欠率升高，则银行将更乐于取得国债或上存准备金的收益；而如果银行以前的不良资产较多，则银行的承受风险能力和意愿都将降低。从我国的实际情况来看，由于银行体制改革的深入，商业银行已成为或正在成为完全自负盈亏的企业实体，过去的盲目放贷行为因为风险管理的加强已得到了有效遏制。特别是银行放贷比例最高的一些国有企业，由于效益改善不明显，负债累累，加之商品价格回升缓慢，银行出于自身风险考虑，自然难以大幅增加放款。据近期的统计，中国国有银行的坏账，与GDP比，差不多占26%～27%，如果加上从银行转到资产管理公司的1400亿元资产，坏账总额大约占GDP的40%，可以说，中国是世界上银行坏账最高的国家之一。而较高的金融风险，必然导致货币政策传导机制不畅，也因而使得货币政策发挥作用受到限制。其次，企业投资需求很难受到中央银行扩张型货币政策的拉动。一般来说，企业投资活动取决于三个要素：即投资收益、投资成本，以及对经济的预期。在经济萧条时期，投资收益和经济预期都会明显降低，而中央银行扩大货币供应量、降低市场利率的操作因为商业银行这一中间环节也不见得会使企业的投资成本真正降低。况且，已有的投资激励中还受到地区垄断、行业垄断、国有企业激励约束制度不健全等方面的限制。因此，在这一时期，企业投资欲望并不会因货币政策的宽松而上升。再次，消费支出更多地取决于对未来收入的预期而不是货币政策的松紧程度。在我国经济由传统型经济转入现代市场经济的制度建构过程中，居民因预期收入的下降或收入的不稳定及预期支出的刚性增加，也抵销了货币政策的作用力度。如居民必须为住房制度、社会保障制度及教育、养老等体制的改革做准备。而且，在消费激励方面还受到大宗耐用消费品质量及服务质量的限制等，从而使得低利率对消费的诱导作用也并不明显。

　　三是金融体系的不完善，使得信贷规模难以扩大。改革开放以来，我国虽注重了非国有经济的发展，但忽视了与非国有经济相适应的非国有金融部门的发展。由此产生的问题是：这种金融体系的国家控制和国家垄断，不仅最终将金融风险集中到了政府身上，而且，限制和削弱了金融业的市场竞争，造成了金融资源配置的扭曲和国有企业贷款利用效率的低下，也使得信贷规模难以扩大。据测算，目前四大国有商业银行对国内企业的贷款，90%以上贷给了经济总量不足1/3的国有企业，而占经济总量2/3的非国有企业只得到不足10%的贷款。显然，在非公有制经济已成为我国经济新的增长点的今天，信息的不对称及所有制关系的差别与歧视使国有银行对非公有制经济的贷款难以增长，从而制约了投资需求的扩大。

　　而所有这些都制约着货币政策发挥其实际效果。因此，在本轮宏观调控之初，启动经济，货币政策未能发挥出应有的效应。6年来，为缓解通货紧缩，保证经济增长，我国实行积极的财政政策以刺激投资，拉动内需，而货币政策则是稳健型的，着力于防范金融风险。

　　（二）从长期来看，积极财政政策对需求的调控只能是一种短期措施

　　1998年，在内受国内市场需求不足、外受亚洲金融危机冲击的情况下，我国按照国际通行做法，实施了主要以增加赤字、增加公债和增加政府投资的积极财政政策。该政策实施近6年来，通过巨额资金的集中投入，在加快基础设施建设步伐，推进企业技术改造和产业升级，加强生态环境建设和保护等方面取得了较为显著的成效，拉动了经济的增长，缓解了通货紧缩的状况。而且，从目前的情况来看，积极财政政策马上全面淡出的条件并不成熟。一是由美国、日本、欧盟三大经济板块经济不景气导致的整个世界经济增速缓慢，使我国面临的国际经济形势仍然比较严峻。二是原来开工的一大批在建公债项目需要相应增加后续公债投资。三是积极财政政策一旦全面退出，那么，一大批与积极财政政策密切相关的特定行业、地区的发展将遭受损失，有可能对经济的稳定带来消极影响。况且，积极财政政策实施以来，社会投资和居民消费增长仍然缓慢，远没有成为拉动经济的主动力。

　　但是，毋庸置疑的是，持续的积极财政政策必然加大财政风险，并将带来较大的经济隐患，因而只能是一种短期措施，必须选择适当时机逐渐淡出。具体来说，一是尽管目前的国债负担率等反映债务风险的指标还在控制范围之内，但如果考虑财政的或有债务和隐性债务，则我国真实的财政风险已经很大。二是经济资源的有限性，尤其是我国财政收入能力的有限性要求这种扩张性的积极财政政策只能作为一种阶段性的政策，否则，势必导致经济过热，进而引发通货膨胀。三是实证分析表明，尽管前几年积极财政政策对拉动我国经济增长起到了重要作用，但这种推动作用正在逐渐减弱。例如，随着公债投资的继续，各地前期工作做得比较深入和具有明显经济效益的基础设施项目正在减少，公债投资效益逐渐下降。四是连续多年甚至更长时间的积极财政政策会形成经济增长对投资尤其是政府投资的过度依赖，而政府配置资源的比例越来越高，将弱化市场配置资源的能力。五是中国加入 WTO之后，按照国际规则及我国的对外承诺，一些原来不允许民间资本涉足的投资领域将逐渐对国内民间资本和外商开放，如果政府投资不能适时退出这些尚属有一定盈利前景的基础设施领域，则必然会影响民间资本和外资投资的热情。六是世界经济发展的经验和教训已反复表明，财政赤字、国债政策虽然能在经济波动中发挥短期的缓解矛盾的作用，却难以支持长期的稳定增长。而且，长期使用赤字和债务政策的结果，往往将为经济的持续增长埋下通货膨胀、金融和经济危机的隐患。

　　因此，随着我国宏观形势的趋好，必须注意逐渐减弱积极财政政策实施以来被强化了的财政支出力度，并注意财政支出的逐渐转向，使之逐渐恢复到“公共财政”所要求的正常轨道上来。

　　（三）在宏观需求调控中，税收政策具有重要地位

　　财政政策是宏观调控的主要手段之一，在经济相对紧缩的时期里，由于货币政策的局限性，其运用十分普遍和广泛。财政政策手段主要包括财政支出和财政收入政策两个方面，后者主要是指税收收入政策，但在财政政策的运用中，税收政策处于基础地位的作用。其基本原因在于：一是支出政策工具的运用以一定时期的收入能力为基础。即财政负有弥补市场失灵，为全社会配置公共资源、提供公共商品的重要职责，客观上需要通过税收取得大量资金，同时，财政履行职责的过程，也就是实施财政宏观调控的过程，显然，国家财政宏观调控力度的大小是国家财政能力的集中表现，而这又取决于税收收入规模及其增长速度。换言之，税收调控包含在财政调控之中，且对整个财政调控产生影响和制约。二是财政支出促进经济的有效增长必须在财政收入上得到反映。在市场经济条件下，税收作为国家进行宏观调控的主要工具之一，其内容不仅包括总量调控，以促进社会总供求的平衡，保持经济的稳定增长，而且包括结构调控，即产业结构、地区结构、收入分配结构等在内的国民经济结构，以保持经济的协调发展，而这种经济的稳定与协调发展必然通过税源增长、税收收入的平稳增加得到体现。三是税收政策是维护市场有效运行的基本防线，从而也制约着支出政策的调控空间。即税收作为国家的一种非直接偿还的强制性征收，无论是税种的设立，税目的增减，还是税率的调整，都将对纳税人的经济利益产生影响，由此影响纳税人的行为，进而对整个社会经济生活产生影响。

　　在我国已正式成为世贸组织的一员，且市场经济体制改革不断深化的今天，我国经济结构的调整、地区的协调发展等深层次问题的解决固然离不开财政支出政策的运用，但在积极财政政策必须逐渐淡出的情况下，税收本身的特点及税收调控的特点与方式表明，无论是维护效率市场的运转，还是解决深层次的经济问题，税收政策都有其较大的作用空间。因此，当前启动市场、扩大内需，税收政策同样可以发挥重要的作用。

　　首先，作为总量政策，税收政策具有扩张或抑制需求的功能，且对需求总量的扩张或抑制作用会通过政策乘数放大。税收作为一种非直接返还性的财政收入，其任何增加或减少，不仅会直接减少或增加消费需求与投资需求，而且，将影响企业和居民的需求行为，从而成倍放大税收政策对社会总需求的扩张和收缩效应。也正因为如此，税收政策具有反经济周期的特点。它通常是逆现实经济运行情况而运作的，政府可根据现实与可预见未来的经济形势，主动采取相应的税收政策措施，以消除通货膨胀缺口或通货紧缩缺口。根据税收政策调节经济周期的作用可进一步将税收政策划分为自动稳定的税收政策和相机抉择的税收政策。前者是指某些能够根据经济周期性波动情况自动发生稳定作用的税收政策，这类政策无需借助外力便可以直接达到稳定经济的效果。而后者必须借助国家财力有意识地干预经济运行，以达到对经济的调节和控制作用。

　　其次，作为结构政策，税收政策有助于从根本上实现供求的均衡。从税收与经济结构调整的关系来看，在市场经济条件下，税收作为国家进行宏观调控的主要工具，可通过对产业结构、收入结构、所有制结构、地区结构、企业规模等结构的调整，使经济实现协调发展。如差别税负可影响资源在不同产业、不同行业、不同地区的资源配置；合理的税负分配原则有助于所有制结构的调整；合理的税制结构与税负水平有助于收入结构的改善等等，从而有助于从根本上促进供求状况的好转。况且，在处于买方市场的今天，我国未来的经济发展面临严重的经济结构调整的问题。结构性问题需要结构性办法加以解决，显然，税收政策可以从中发挥重要的结构性调节作用。

　　三、我国税收政策在当前的需求调控中可采取的主要措施

　　（一）调整税制结构，增强税收的“内在稳定器”功能

　　在我国现行税制结构中，流转税居于绝对主导地位，以增值税、消费税、营业税、关税为主体的流转税收入占全部税收收入的70%左右，而所得税仅占20%左右。这种税制结构是与供给约束下的卖方市场相适应的，是计划经济的产物。而随着中国经济市场化程度的加深，以及全球经济一体化进程的加快，过分依赖流转税的政府收入结构所产生的消极作用已不容忽视：一是按比例税率全额征收的流转税缺乏必要的收入弹性；二是过重的流转税在出口退税制度下易对财政产生过大压力；三是整体税制对经济波动的“内在稳定器”功能受到较大限制。而从长远来看，随着中国经济发展水平的进一步提升，居民收入水平和人均GDP的提高，所得税尤其是个人所得税的发展将有广阔的空间。因此，改善现行税种结构，加大所得税、财产税的比重，尤其是加大个人所得税的比重，构建以流转税和所得税为主体税种的税制模式，具有十分重要的意义。它不仅是市场经济体制下提高资源配置效率、稳定经济的要求，而且也是调节收入分配、创建良好的社会经济环境的需要。

　　具体来说：在市场经济体制下，资源配置的作用是以市场为主导的，税收主要应发挥稳定经济的作用。由于所得税，尤其是个人所得税可以按收入多少设计累进税率，税收弹性较大，有较强的社会总需求调节功能，是经济的内在稳定器，因此，在市场经济条件下，个人所得税在调节经济总供求方面将大有用武之地。而且，在我国实行市场经济体制和按要素分配收入以后，社会收入分配已出现较严重的两极分化的趋势，迫切需要政府加强对收入分配的调节。为此，当前应特别注意通过建立健全税收征管制度、建立信息收集和交叉稽核系统，以及完善各项基础配套措施，来加强个人所得税的管理，强化个人所得税的作用，通过对个人应税收入实现应征尽征，以实现逐步提高所得税比重，增强个人所得税对个人收入调节作用的目标。

　　（二）调整税负结构，营造公平的竞争环境

　　税收负担作为纳税人消费公共商品所负担的成本或支付的价格，其合理与否，宏观上主要取决于公共商品提供的数量、质量、范围与提供成本等；微观上则主要取决于税制的设计与征管的质量。在经济发展水平、政府职责、政府支出范围一定的情况下，宏观税负水平的确定，必须体现税收法律关系中深层次的平等原则，在此基础上，应将宏观税负在不同的纳税人、征税环节、课税对象之间进行合理分摊，并体现纳税主体之间的微观税负公平，以营造公平的竞争环境。而我国目前的问题是，在不同的所有制纳税人之间、不同地区的纳税人之间以及不同收入的纳税人之间存在较为明显的税负不公平，从而加大了所有制之间、地区之间、居民个人之间的收入差距，恶化了竞争与生存环境。迫切需要我们综合考虑我国目前加入WTO，国际竞争日趋激烈；西部大开发战略实施，地区经济均衡发展的意义；过剩经济的出现，就业与需求面临的巨大压力等因素，重新调整税负结构，以增强企业活力。

　　（三）完善税制体系，改善收入分配结构

　　改革开放以来，在城乡居民收入稳定增长的同时，收入分配格局发生了巨大变化，收入分配差距也在不断扩大，出现了顶尖底宽的“金字塔”型结构。既不利于社会的稳定，也不利于我国供求关系的改善。而现行税收制度对高收入的调节作用及收入差距缓解的作用都十分有限。事实上，税收对收入的调节，可通过对收入的分配、使用、积累等多个环节上的作用加以实现。如通过个人所得税对个人收入分配结果进行调节；通过消费税实现收入再分配，并调节收入能力；通过财产税缓解收入分配不公与贫富悬殊；通过社会保险税，调节收入再分配，并增强低收入者的收入、支出预期，同时稳定社会。而从我国目前的情况来看，完善税制体系，尤其迫切的是必须加快社会保险税和财产税的建设步伐。

　　首先，必须加快社会保险税的建设步伐。为居民遭遇生存普遍风险时的困难提供社会保障是现代政府的内在职能。政府是社会保障的当然主体。从各国实践来看，无论社会保险支出的社会政策目标定位于公平还是保障，社会保险的实施过程都无疑存在着收入再分配效应。也就是说，通过社会保险税和其他税收的征收以及相应的社会保险受益，一部分国民收入从高收入者转向低收入者，贫富差距得以缩短。而且，这样一种再分配效应的波及范围会随着社会保险范围的增大而不断增大。

　　但社会保障制度是生产力发展到一定水平，社会化大生产取代手工生产方式之后逐渐发展起来的。因此，作为社会保障资金的筹资方式，社会保险税的开征范围、征收水平同样应与同期的社会环境相适应，而不能超越其经济发展水平。在我国工业化、市场化程度不高的情况下，征收社会保险税的范围不应过大；在职工收入水平和企业盈利能力较低的情况下，社会保险税的征缴比例也不宜过高。同时，从高效、安全的角度出发，未来的社会保险基金管理应采用基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构相互分离与相互制约的模式。通过确保社会保险基金的安全、保值与增值，不仅有利于我国社会保障实现真正意义上的社会化，从而为经济、社会、个人构筑一个真正意义上的“安全筏”，而且有助于增强消费者，尤其是低收入消费者的消费预期。

　　其次，应加紧完善财产税制度。随着居民收入的提高和住房货币化改革，以及户籍管理的松动带来的人口流动的便利，私人拥有房产，甚至多处房产、汽车等大件动产和不动产的情况日益普遍，从而为财产税的普遍开征创造了基本前提。一般来说，收入分配的公平可分为机会公平和结果公平。前者强调对初始机会的调节，后者则强调在不同机会或同等机会下应取得大致相同的收入。而财产税在上述两个方面都可以有所作为，前者如遗产税、赠与税等财产税，后者如房产税、车船税等财产税。因此，有必要适时建立财产税制。这不仅有利于增强地方财力，缓解地方财政提供地方公共商品的压力，而且，有助于调节收入差距，同时鼓励消费。

　　（四）规范税制，减少现行税制对需求调控的不利影响

　　任何税制的确立，都离不开其所处的客观税收环境。当前，国际国内税收环境正发生着急剧的变化，如中国经济的国际化进程不断加快，从而使得我国整个经济政策以及税收政策的确立都面临严峻的全球化挑战；新技术的发展，不仅使商业交易范围扩大，交易方式灵活快捷，而且也使得交易信息难以追踪，从而使得传统税制在新的税收环境下有可能削弱政府的征税能力，要求政府采取新的措施；需求相对不足，供给相对过剩，成为未来市场经济发展的一个基本特征，而传统税制的设立以短缺经济为基本背景；国民收入分配格局和经济格局发生根本变化，要求税制结构与征税思路发生改变等等。而且，从当前的情况来看，现行税收制度确实不利于有效地调控需求，甚至在一定程度上抵销了积极财政政策对消费与投资的启动效应。例如，我国增值税自开征以来，一直采用国际上极少采用的生产型增值税，不利于产业结构升级，也遏制企业新技术开发上的资金投入；我国现行消费税对消费面广量大的一些高档消费品和高档娱乐行为不征收消费税而征收营业税，一方面制约了税收应有的调控消费的作用，另一方面又拉大了东西部地区地方财政收入差距；我国现行企业所得税仍实行内外有别的方法，在地域、产业结构、经济发展水平等诸多因素的影响下，一定程度上引致了我国特有的逆向调节的税负格局的形成等等，不利于形成有效供给，带动需求增长，改善供需矛盾。也正因为如此，我国必须充分利用实施积极财政政策的契机，根据现有的征管水平，切实开展税制的调整与规范工作。

　　（五）变流转税的价内税为价外税，真正发挥税收对消费的调节作用

　　价内税自1953年从原苏联传入中国一直沿用至今。尽管1994年税制改革中，增值税采用价外税模式，但由于零售环节仍采用价税合一定价的办法，因此，从消费者的角度来看，增值税事实上仍然是价内税模式。而这是传统计划经济体制下与计划价格相配合的一种政府调控经济的办法。在固定不变的计划价格下，价内税的价、税搭配关系使得价格内部税利相互消长，从而通过税收起到调节生产的目的。也就是说，通过对产品纯收入的直接扣除发挥税收的经济杠杆作用。其作用机理是：价格提高-同时增加税收-利润不变-生产不变-消费下降；价格提高-税收不变或减少-利润上升-生产增加-消费下降；价格不变-税收增加-利润下降 -生产减少-消费不变；价格不变，税收减少-利润增加-生产增加-消费不变；价格下降-同时税收下降-利润不变-生产不变-消费上升；价格下降-税收不变或增加-利润下降-生产减少-消费上升。

　　在上述价内税的模式下，价格调节着消费，而流转税调节着生产。但这种杠杆作用实现的前提是实行计划价格，即价格不得随意变动。显然，在市场经济条件下，价内税的作用很难发挥。因为前提已经不复存在。在现代市场经济中，资源配置遵循看不见的手的指引。即劳动力、土地、资本、企业家才能等各种要素都按照社会的供给与需求形成均衡价格，作为信号，指导企业生产什么、生产多少，以及如何生产，从而实现资源的优化配置。而试图以流转税的高低替代价格信号调节生产的过程是迂回的，效应也是不明显的。而且，由于流转税的本质是对消费支出的征税，因此，将流转税，尤其是增值税、消费税改为价外税，通过课征范围的选择、差别税率的安排、征税税率的确定，其调节消费、调节收入，进而调节供给的效应应当说都将优于价内税。

　　此外，还需要明确的是，利用税收政策尽管可实现对需求的有效调控，但必须具备一个最基本的前提：即政府与纳税人的关系基本上是一种税收关系。这是因为，在市场经济条件下，政府支出的范围主要限于为社会提供难以按市场原则提供的公共商品，而税收则是市场经济条件下最基本的和惟一的公共收入形式。只有将政府与企业的分配关系真正确立为税收的征纳关系，使税收收入真正成为政府的基本收入分配形式，使纳税成为企业最基本的支出，从而真正确立税收在政府收入体系中的主体地位，才能使税收发挥其应有的宏观调控功能。因此，在税制调整、规范的同时，相关配套改革也需同步进行。