个人私房出租业务税收征管工作的调查

　　近年来，随着各地城市化进程的进一步加快和旧城改造步伐的加快，大量的农村富余劳动力涌入城市经商和就业，他们与当地的租房经营人员、城市拆迁安置人员及其他无房户一起共同组成了一支规模庞大的租房大军。这既为搞活我国广大城乡的房屋租赁市场创造了很好的发展机遇，同时也给各地的房屋租赁业税收征管工作提出了新的课题。据对浙江省6个市县(杭州市、嘉兴市、金华市、义乌市、绍兴市、绍兴县，下同)的城市及郊区房屋出租户税收征管情况的抽样调查，经营性房屋(包括营业用房和办公用房)的出租人中约有80％以上是个人出租自有私房，行政事业单位、社会团体、军队和各类公有制企业(以下统称为各类法人单位)出租公房所占的比重不足20％；住宅用房的出租人中几乎100％都是个人，个人私房出租户在现有的房屋出租户构成群体中占有绝对主体地位。

　　一、个人私房出租业务及其税收征管概况

　　随着我国社会主义市场经济的快速发展和城市规模的不断扩大，社会流动人口大量增加，特别是在一些人口相对集中、商业比较发达的城市、城镇和大中型集贸市场的周边地区，个人出租营业用房和住宅用房的现象十分普遍。但由于税务机关征管力量不足和受《房产税暂行条例》中关于房产税“按年征收、分期缴纳”办法的限制，各地税务机关对个人私房出租税收的征收管理大多还在沿用一年一次(最多两次)的拉网式排查办法。由于拉网式排查耗时长，工作量大，点面难以兼顾，实际效果并不理想。特别是在一些税收收入任务完成较好的县市和年份，有时连一年排查(征收)一次房租税收也无法保证。从总体上来说，个人私房出租业务的税收征收情况不够理想，税收流失现象还比较严重。为便于分析和比较，我们将个人私房出租业务及其税收征管的特点划分为以下几种类型：

　　——根据房屋租赁用途的不同，我们将个人私房出租业务划分为营业用房出租、办公用房出租和住宅用房出租3种类型。其中，因为营业用房的承租人大多是从事经营活动的纳税人，税务机关在办理有关税务登记(包括验证、换证)手续时比较容易发现其房屋租赁行为，从而可以及时有效地采取有针对性的税收征管措施，其税收的征收管理工作相对比较到位；办公用房的出租行为隐蔽性相对较大，特别是当承租人对外事务较少时，税务机关一般很难及时发现，其税收的征收管理难度要相对大一些。住宅用房的出租行为隐蔽性最大，特别是在一些人口较密集的居民区内，人们之间即使相邻而居也很少交往或者交往的范围很小。除非挨家挨户上门去核对，一般很难发现。就现阶段而言，依靠税务机关自身的力量对个人住宅用房出租户实施税务管理的难度很大。

　　——根据房屋租赁方式(租金给付方式)的不同，我们将个人私房出租业务划分为直接出租、中介出租、变相出租、转租和再转租等类型。

　　直接出租是指房屋所有人直接将房屋出租给承租人，个人出租营业用房大多采用这种方式。由于直接出租的租赁双方一般都签订有房屋租赁合同，且大多数情况下是先交租金后用房，税收征管难度相对较小。中介出租是指通过租房中介机构或经纪人出租房屋，大多数个人出租住宅用房和一小部分营业用房的出租采用这种方式。中介出租的租赁双方一般也都签订有租房合同，房屋租金一般也都通过中介机构或经纪人结付，如能通过经纪人或中介机构代扣代缴房屋租赁业税收或进行税源控管，税收征管难度也不会很大。变相出租是指名义上将房屋免费供他人使用，私下里却收取租金或其他经济利益的方式，如以亲戚免费使用为名私下出租、以提供场地合作经营为名实际并不承担相应的经营风险却按期收取固定的租金；以合作建房为名，承租方以基建款冲抵若干年的租金后，房产归还给产权所有人使用等等。变相出租房屋的形式虽然很多，但其实质是房屋的产权所有人与实际使用人不一致，且出租方与承租方一般都没有直系亲缘关系。由于变相出租方式下的租金支付方式具有较大的隐蔽性和不确定性，包括税务机关在内的监督管理机关对出租人的实际租金收入很难实施有效监控，税收征管难度较大。目前，有相当一部分个人企图通过变相出租的方式来达到既获得稳定的收益又逃避有关部门(包括税务、公安、房管等部门)监督和管理的目的。转租和再转租是指在租金已付而承租期限未满的情况下，承租人由于突发原因或其他经济利益原因而将所租赁房屋再转租给他人的方式。由于住宅用房的租金额度普遍较低，且绝大多数是按月或按季付租的，发生转租和再转租现象相对较少；转租和再转租现象主要集中在租金额度较高且按年(甚至更长期限)付租的营业用房的租赁业务中。由于转租和再转租房屋的承租人往往继续利用原承租人已有的营业证照进行经营活动，这种现象一般也较难发现。并且，现行的《房产税暂行条例》只明确对房屋所有者的租金收入征税，而对于转租和再转租收入则没有规定相应的纳税义务，因此，不能排除有少数纳税人正在利用这种政策空子进行合理避税，造成了一部分房屋出租税收流失。

　　可见，加强和改进个人私房出租税收征管工作的重点和难点，是要有效地提高对个人私房出租行为及其租金支付渠道和支付方式的监督和控制。

　　二、个人私房出租业务税收征管中存在的问题

　　(一)个人私房出租户主动申报纳税少

　　近年来，各地的房屋出租户主动申报纳税的人数虽然逐年有所增加，但总体而言，纳税人自觉申报纳税的比例仍然不高，广大个人私房出租户依法纳税的意识仍有待于进一步增强。从浙江省上述6个市县的房屋租赁业税收征管情况的典型调查结果可以看出，个人私房出租户中能主动申报纳税的还不到20％，且其中绝大多数是营业用房的出租户。

　　(二)个人私房出租业务的税收负担重，征管难度大

　　按照原有的税收政策，在开征房产税的地区(城市、建制镇、工矿区)，个人私房出租收入的名义税收负担最高可达37．65％以上(其中房产税12％，租赁业营业税、城建税及教育费附加5．55％，印花税0．1％，个人所得税20％)，并且个人的同一项房屋出租收入既要征收房产税，又要征收营业税和个人所得税，明显存在重复征税的问题，何况房产税和个人所得税的税率分别高达12％和20％。过高的名义税收负担率不但增加了该项税收征收管理工作的难度，同时也助长了一部分个人私房出租人偷逃税收的动机。少数私房出租人对于税务人员上门征收房租税收尚且有很大的抵触情绪，更不用说主动申报纳税了。而与过高的名义税负率形成鲜明反差的是，各地实际执行的房租税收负担率却要低得多。调查结果显示，各地对个人出租私房取得的租金收入实际征收的税费率普遍只有20％左右(其中房产税12％，租赁业营业税、城建税及教育费附加5．55％，印花税0．1％，个人所得税附征率约2％－5％，合计约19．65％－22．65％)。

　　(三)税务机关对个人私房出租租金实施监控的手段缺乏，税收漏洞较大

　　由于个人出租私房的承租对象绝大多数是个人，租金一般都以现金方式结付，租赁双方除签订有租房合同外，一般都不再需要其他有约束力的书证(如发票等)。而现有的法律法规也没有明确规定订合同人必须持所签合同到有关部门强制公证或送税务机关验证贴花的义务，因此，包括税务机关在内的经济监督管理部门对于个人私房租赁业务目前尚没有有约束力的监控手段。当然，各地税务机关对面广量小、税源分散、征收成本高、难度大的私房出租税收也缺乏足够的重视。私房出租户少报、瞒报租金收入甚至隐瞒不报的情况时有发生。据调查，在县级以上城市(市区)范围内，营业用房和办公用房的出租户约占私房出租户总数的70％左右，其中约有75％左右的个人营业用房和办公用房出租户已经纳入了各地税务机关的监控和管理。但同期纳入税收征管的个人住宅用房出租户还不到30％；另有相当一部分变相出租户和转租再转租户，由于相关政策不够明确或可操作性不强，目前仍游离于各地税务机关的监管之外。

　　三、加强个人私房出租业务税收征管的对策建议

　　(一)健全个人私房出租业务的税收管理法规和监控机制，为个人私房出租税收征管工作营造一个良好的法制环境

　　为培植和促进我国房屋出租市场的建立，促进和保障我国商品市场和生产要素市场的持续协调发展，建议制定专门的个人私房出租业务税收征收管理办法，并有针对性地制定加强个人私房出租业务税收征管的相关措施和办法：

　　1.建立健全以《房屋租赁合同》为依托的私房出租户管登记制度。个人出租私房必须签订统一格式的《房屋租赁合同》，出租方凭《房屋租赁合同》向有关部门申领《房屋租赁许可证》，并在合同签订后一个月内向主管地方税务机关(或受税务机关委托代征房屋出租税款的单位。下同)办理有关税务登记手续、申报纳税及申请填开《房屋出租专用发票》。租赁双方须在《房屋租赁合同》签订后一个月内持合同文本按合同租金向主管地方税务机关报验并购贴印花税票。

　　2.建立健全以《房屋出租专用发票》为载体的纳税监督制约机制。个人出租私房必须统一使用由税务机关监制的《房屋出租专用发票》。《房屋出租专用发票》由税务机关统一填开。私房出租人应当在《房屋租赁合同》签订后一个月内凭《房屋租赁合同》向税务机关申报纳税的同时，申请开具《房屋出租专用发票》，并据以向承租人收取租金。承租人缴付租金应当向出租人索取《房屋出租专用发票》。出租方不得以任何理由拒绝或者以其他凭证代替《房屋出租专用发票》使用，否则，按照《中华人民共和国发票管理办法》的有关规定予以处罚。在当前各地税务机关普遍征管力量不足、征管手段落后的条件下，集中力量推行凭《房屋出租专用发票》支付房租的办法，不失为一种省时省力高效的税源监控办法，预期能收到事半功倍的效果。

　　3.探索和建立由付租方代扣代缴私房出租税款的税收征管新机制。私房出租人在《房屋租赁合同》签订后一个月内未按规定提供《房屋出租专用发票》或者提供的《房屋出租专用发票》不符合规定或者以其他凭证代替《房屋出租专用发票》使用的，承租方有权拒收，并有权扣留相当于应付租金25％(按现行实际执行的房租税收征收率测算并从高确定)的房屋出租税款，并于《房屋租赁合同》签订后45天内向主管地方税务机关报告或者向税务机关解缴所扣留的税款并申请开具《房屋出租专用发票》。承租方未取得《房屋出租专用发票》又未扣留房屋租金税款，导致房屋出租人未缴、少缴税款的，税务机关可对承租方处以未缴、少缴税款1倍以下的罚款。

　　4.适当降低个人私房出租业务的税收负担，建立和试行主动申报优惠税率、被动补税高档税率的纳税申报诱导机制。个人私房出租税收征管难度大的一个根本原因，是房屋出租税收的负担过重。适当降低个人私房出租税收的负担水平，实行主动申报优惠税率、被动补税高档税率的差别税率，不但有利于促进房屋租赁市场的持续快速健康发展，而且有利于培养纳税人申报纳税的自觉性，有利于将一大批隐性的私房出租户纳入正常的税收管理，从而有利于在拓展房屋出租税源的基础上，保障和促进房屋出租税收的稳定增长。根据前述个人私房出租收入实际征收的税费率和已纳入税收征管的私房出租户占实有私房出租户的比例测算，各地私房出租税收的实际征集比率约在1．2％－14％[19．65％或22．65％×(70％×75％＋30％×30％)＝12．08％－13．93％]。可根据房租税收的实际征集比率相应地将房屋租金的整体税收负担水平调整确定为12％左右。具体可通过调低私房出租营业税、房产税、个人所得税税率的办法来解决。另外，转租和再转租业务则按租赁净收入的8％征税。适当降低房屋出租税收负担，不但可以减少该项税收的征收阻力。对于鼓励个人出租空置私房、搞活房地产租赁市场也将起到积极的促进作用。而对于房屋出租和转租再转租业务分别按照分档税率征税，不但可以避免重复征收房产税，而且可以有效地平衡税收负担，堵塞税收漏洞。当然，上述低税率优惠政策只适用于按期主动申报纳税的房屋出租人。对于房屋出租人未按规定主动如实申报纳税而被税务机关查获或由承租方扣缴税款的，则仍按25％的税费率进行补(扣)税和罚款。

　　5.建立健全以房屋产权界定为核心、以计税级差地租为依托的房屋出租税源保障体系。凡房屋产权所有人与实际使用人不一致的，均应认定为出租(其中个人借住私房，并能提供三代以内亲缘关系户籍证明的除外)。对于各类出租房屋，税务机关要在广泛调研的基础上，根据房屋的地段、楼层、面积、用途等划分等级，据以制定相对合理又与市场租金比较接近的计税租金标准，并在一定范围内公布实施。对于房屋租金明显低于计税租金标准又无正当理由的，则按计税租金标准征税。

　　6.建立健全私房出租税收的定期公布和举报奖励制度。税务机关要在私房出租现象相对集中的地段或小区内的显著位置定期发布私房出租税收的征管信息。对于知情者检举揭发私房出租人的偷逃税违法行为，经税务机关查实后，除对出租人按规定补税罚款和加收滞纳金外，对承租人处以补缴税款1倍以下的罚款，对检举人则按有关规定给予奖励、以发动社会力量加强对私房出租税收的监督和管理工作。

　　(二)大力加强税法宣传

　　在广大私房出租户中积极培养和倡导自觉申报、依法纳税的社会风尚。

　　(三)充实征管力量，加强税收征管

　　各地的县级以上城区税收征管分局(税务所)必须有专人负责私房出租税收的征收管理工作。有条件的地区，还应建立房屋出租税收的定期巡查制度或者不定期地组织开展房屋出租税收的专项整顿，以进一步加强对零星、临时税源和漏征漏管户的税收征管。

　　(四)建立健全以现代化技术手段支持的房屋出租税源的普查和监控机制

　　各地税务机关要充分运用计算机网络等高科技手段实现对辖区内私房出租户的即时、动态、高效监控。对于个人住宅用房出租户，税务机关可以在充分利用公安、房管、房租中介机构等单位的有关管理资料和管理信息的基础上，建立和健全私房出租户管资料库；对于个人营业用房出租户，可结合每年的税务登记验证或换证工作，通过对纳税人的经营场地(房屋)产权证、营业执照、个人身份证等进行核对，凡房屋的产权所有人与实际使用人不一致的，责令其提供《房屋租赁合同》、《房屋出租专用发票》等，否则一律视同房屋出租户先行登记和管理。

　　此外，建立健全以公安、房管、房屋租赁中介机构和街道居委会、村民委员会等为依托的私房出租税收代征网络和协税护税网络，从而进一步提高对私房出租业税源监控水平。