对深化税源精细化管理的理性思考

　　国家税务总局谢旭人局长在“中国财税论坛2005”开幕式讲话中就“十一五”税收工作时强调：要按照科学发展观的要求，大力推进税收科学化、精细化管理。要按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免粗放式管理，抓住税收征管的薄弱环节，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能。由此可见，税源精细化管理对于基层税务机关的定位和职能回归、征管质量和效率的提高、征管模式的落实、税收职能作用的发挥，都有重要的现实意义。笔者认为深化税源精细化管理，应该做好以下四个方面的工作：

　　一、要筑牢一个基础，建立完善税源精细化管理机制

　　税收管理员是税源管理部门中负责分类、分片管理税源，负有管户职责的工作人员。建立和完善税收管理员制度，实行税源管理到户，是实施税源精细化管理的基础环节；是把税源精细化管理落到实处的根本性措施；是强化税源管理、解决“淡化责任、疏于管理”问题的主要抓手；是加强税收管理提高税收征管质量的有效方法。目前国家税务总局已制定了税收管理员制度，作为基层国税部门就是要因地制宜的贯彻实施好这一制度，在完善税收管理员制度过程中，建立完善税源精细化管理机制。要突出抓好以下四点：

　　1.建立健全岗责体系，明确税务管理员职责。要按照属地管理和税源管理到户的原则建立健全税务管理员岗责体系。要求税务管理员要做到管户准确、税源清楚。要全面掌握所辖区域责任区内的纳税户信息，特别是开业登记、纳税申报情况、生产经营、行业发展等基本信息，以便及时了解税源情况、税源变化情况、税收政策执行情况，掌握组织收入的主动权和税收管理的主导权。

　　2.建立电子平台，规范税收管理员工作任务。考虑目前税收管理员日常事务性工作过多、难以集中精力持之以恒地搞好税源监控的实际，要充分利用近几年信息化建设的成果，以CTAIS系统为数据基础，建立专门的税收管理员电子工作平台，按其工作职责分别设立子项目，以工作日志的形式全面反映税务管理员的工作情况，以督促税收管理员投入时间、投入精力研究和实施税源管理工作，并逐步走向规范。

　　3.优化配置，充分发挥税收管理员的作用。按照“抓大、控中、促小”的原则，综合考虑当地税源数量、税源结构、税源分布、税收管理员数量和素质高低等因素优化配置税收管理员。要逐步加强重点税源管理力量，将熟悉税收政策法规、企业财务管理、熟练掌握纳税评估的人才充实到重点税源管理岗位；要根据行业管理需要合理调整中小企业管理力量，适度配备个体税收管理力量。要通过对税收管理员配置结构的优化，使管理力量和税收收入相匹配，人尽其才，才尽其用，实现管理效益的最大化。

　　4.进一步强化岗位责任制和执法责任追究制。要搞好税收精细化管理，考核是一个必不可少的环节。为此，必须制定科学合理的考核办法和考核手段，应充分利用税收软件的功能，严格按照税源精细化管理各类标准设置考核分数，并利用电脑对税收管理员电子平台记录情况进行自动打分考核，打破人情考核的弊端，同时，要加大考核力度和精度，并推行绩效考核。要通过考核，真正做到奖勤罚懒，奖优罚劣，促使每一个管理员的积极性都调动起来，促使每个精细化管理点都能达到规定的工作标准和质量要求，这样才能真正发挥精细化管理的作用，达到精细化管理的目标。

　　二、要抓住两个关键，理清税源精细化管理思路

　　思路决定出路，清晰的思路是取得事半功倍效果的前提。在税源精细化管理工作中，必然要不断摒弃旧的和创立新的工作制度、工作方法、工作程序、工作要求、质量标准等，该如何取舍，就需要有明确的目标和可供遵循的原则。

　　1.围绕税收工作目标，实施税源精细化管理。税源精细化管理是手段、方法，其目的就是要做好税收工作，推进税收事业的发展。手段、方法应该服从于和服务于目标的实现。为此，就应围绕以下“四个有利于”来实施税源精细化管理。一是有利于提高执法水平。保证每个环节的合法性、合理性，最大限度地避免出现差错，也就可以提高执法能力，促进税收执法水平的不断提高。二是有利于提高征收效率。规范征税的程序，规范征、纳行为，提高税源管理的有效性，切实堵塞漏洞，使纳税人依法及时足额申报税款，提高征收的效率和税款的入库率。三是有利于提高征管质量。精细化管理就要以税源管理为核心，在税务登记、纳税申报、发票管理、纳税评估等环节加强管理，实行过程控制，环环约束，真正提高税收征管的质量。四是有利于提高税法遵从度。通过精细化管理，征纳双方办事的要求更加细致严格，不仅税务内部会监督，纳税人也会监督税务干部的行为，从而促使干部必须认认真真，仔仔细细地办理每一项涉税事务；对纳税人来说，办税的要求也更加严格，必须资料齐备、手续齐全、环节到位，才能符合精细化管理提出的要求。这样有利于提高征纳双方规范执行税收法律法规的力度，提高税法的遵从度。

　　2.遵循税收工作原则，制定税源精细化管理措施。一是遵循依法治税原则。只有以依法治税为前提，才能统筹考虑精细化管理的整体工作，不致偏离法治的轨道。二是科学管理原则。要进行充分的调查研究，进行科学的论证，按照可行性、方便性、有效性的要求，应用科学的方法，特别是要应用税收信息化建设的途径、成果，来将需要精细化管理的工作进行科学的分工、细化管理。三是效能最大原则。在设计精细化管理的工作标准、工作要求时，一定要考虑其简便可行性，该细化的细化，不该细化的决不细化，不能走极端，要投入最小的精力、财力、物力，取得最大的收益。四是方便纳税原则，要从方便纳税人做起，在精简办税流程的基础上，着重对内部的管理环节进行细化，对纳税人的办税事项要在细化的同时尽可能归并办理，以方便纳税人。

　　三、要“三管齐下”，抓住税源精细化管理重点

　　税源精细化管理不是面面俱到、平均用力，而是要根据经济发展变化情况和管理对象的特点抓住主要矛盾，明确税源精细化管理的重点，实施以点带面，重点突破，才能收到事半功倍的效果，不断提高税源精细化管理水平。当前，要抓住以下三个管理重点：

　　1. 加强重点税源管理和城区税源管理相结合。大企业和重点税源是一个地方的支柱税源，对大企业的管理一直是各级国税机关的难点。要从目前的以收入预测分析为主的管理向把握税源规律及控制税基转变，特别是对这些企业的内部组织结构、生产经营管理规律和财务核算模式等，要做深入研究和掌握，并从税源管理的角度提出相应对策和办法，以切实提高税收收入质量和税源管理质量。同时要适应增值税起征点提高、城市化进程加快和产业集群发展壮大的现实状况，将税源管理的重点向城区税源转移，向产业基地、产业园区和产业链转移。

　　2. 深化分类管理和实行属地管理相结合。实行属地管理是落实税源精细化管理的有效手段，管理到户有利于进一步明确和落实税务管理员的职责和责任。但要管深、管细，还必须在此基础上实行分类管理，否则，眉毛胡子一把抓，势必抓不住重点，也难以将税收工作做细，所以说分类管理是税源精细化管理的必然要求。当前的分类管理应在总结以往分类管理经验的基础上，以纳税人规模和行业作为分类的主要标准，从宏观分析地区产业链和行业规律、微观掌握纳税人的生产经营规律和涉税信息变动规律入手，按照不同类别纳税人的特点，提炼把握每一类、每一个行业甚至每个纳税人的税收征管规律，科学确定管理方法，全面深入地分析监控纳税人的生产经营和申报纳税情况。

　　一是对大企业税源，要充分应用CTAIS系统、金税工程、税控装置、电子报税及票表稽核等现代信息技术，在做好日常管理、评估工作的基础上，全面掌握企业基本信息，强化物流信息和资金流信息的监控分析，防范关联企业税收转移，综合评价企业经营能力和纳税能力，科学预测税收收入，堵塞税收征管漏洞。

　　二是对中小企业税源，要从不同行业纳税人生产经营情况、涉税信息及其变动规律的分析把握入手，分行业确定监控方法，建立监控指标体系，采集纳税人相关信息并运用科学的分析方法和模型对纳税人纳税申报的真实性和准确性进行综合评定。

　　三是对个体双定业户税源，实施“划片管理”，注重“管片交流”，在管理重点上突出抓好个体大户和临界起征点业户的管理，在管理手段上实行以票控税和微机定税，在管理制度上普遍建立定额调整听证制度，推行“阳光办税”。

　　3.加强征管薄弱环节管理和针对性专业管理相结合。按照“过程控制、预防为主、持续改进”的管理思想，深化税源精细化管理就必须加强和改进税收分析工作，及时发现薄弱环节，有针对性地采取加强管理的措施，通过精细化管理，堵塞漏洞，整顿秩序，使宏观税负、行业税负和纳税人实际税负日趋合理，申报准确性逐步提高。对增值税的管理要针对近年来各地查出的大案要案暴露出管理上的突出问题，重点加强对农副产品收购、废旧物资经营两类特殊企业和民政福利企业、资源综合利用企业、商贸企业、涉外企业等行业切实搞好对专用发票以及货运发票、海关完税凭证、废旧物资发票和农副产品发票等抵扣审核和小规模纳税人管理。

　　四、要唱好“四步曲”，科学运用税源精细化管理手段

　　以“一户式” 征管资料电子化管理为基础，建立税收预警系统，进行纳税评估，实施税收约谈和日常检查是强化税源精细化管理的四项重要内容和手段。

　　1.以“一户式” 征管资料电子化管理为基础，实现税收征管资料高度共享，促进税源精细化管理。税收征管资料是形成于税收征纳活动的第一手材料，它反映了纳税人生产经营的重要信息和税务机关税收征管工作的基本过程。结合总局提出的“一户式”资料管理要求，实现税收征管资料电子化管理是税源精细化管理的重要工作。

　　一是要通过三个途径进行“一户式”资料的归集。首先充分发挥国家税务总局的综合征管软件的功能，将软件中的分户税收信息资料导入，使“一户式” 征管资料在与综合征管软件相一致的前提下补充完善；其次用扫描仪将未进入综合软件的纸质资料录入保存；第三是对应归入征管档案又无法录入其他纸质资料，将其档案类目号录入在“一户式” 征管资料中，在档案电子管理系统中查询的资料，如果想进一步查看实际的纸质资料，可通过档案类目号直接查找书面档案即可，提高了档案服务于征管的价值。

　　二是要用档案管理软件将已保存的电子资料进行整理归档。首先将征管资料档案的范围、分类、收集、立卷、归档、使用等要求以软件的形式编制在“一户式”税收征管资料电子管理系统中，不按规定流程整理便无法归档，从而使征管资料档案化管理标准统一，要求规范。然后便可按使用者的需求检索资料，同时，网络版的征管档案管理软件，通过授权可以实现系统内网中的任何一台计算机都可以方便地检索和查阅征管档案资料。而不论你是在县局、分局还是在市局，实现真正的资源共享，十分实用而又容易普及。

　　三是实现“一户式” 征管资料电子化管理。实施电子档案管理可以在纳税人涉税事宜办结后定期从综合征管软件导入或扫描录入，解决了有些单位平时不注意征管资料的收集整理，造成资料散失遗漏的问题，保证了征管资料的归档率和完整率。真正实现“想查征管数据用综合软件的信息系统，想查分户的详细征管信息资料及其所对应的原始书面资料用一户式征管资料电子管理系统”，真正实现了互补作用，为征管信息化建设辅平了道路。同时在掌控基础数据的基础上，利用计算机科学地计算出相关的税收指标，分析税收管理的深度和力度，找出管理的薄弱环节，从而对管理的薄弱环节及时进行修正，及时采取措施予以整改，将每一个管理细节管好，每一个管理环节衔接好，真正利用科学手段将税收工作管深、管细、管彻底。

　　2.以综合分析税收征管资料为突破口，建立税收预警监控体系，实施税源精细化管理。 加强纳税评估实现“一户式” 征管资料电子化管理，是为了更好地为税收征管服务。利用电脑对电子征管资料自动分析提示功能，建立税收征管预警监控体系就是税源精细化管理重要环节。建立税收征管的预警监控体系，就是以计算机网络为依托，依靠科学手段方法设计监控指标体系，根据不同时期、不同地区、不同行业的监控指标上下波动幅度确定其预警值，并将预警标准指标设定在软件内，由计算机监控系统自动对纳税人每个时期的监控指标进行计算监控。只要纳税人的某一指标出现达到或超过预警值而不符合标准的，预警系统就会自动将预警信息传递到专门的管理科室，专门的管理科室报经分管领导批准将指令到税源管理科室再到管理员，根据指令，税源管理科室或管理员必须在限定的时间内进行调查处理。对预警提示的问题若属纳税人生产经营临时变动形成的正常情况，要注意跟踪监控；对预警提示的问题若属纳税人生产经营的正常变动，要重新调整预警指标；对预警提示的问题需进一步分析审核的，则转入纳税评估，从而真正强化对纳税人的有效管理。

　　税收征管预警效果的好坏，在于税收资料的完整性、准确性和预计指标的科学性。为此，建立税收预警系统的关键是要有可供电脑自动分析的数据源和人工确定的警戒线。笔者认为可设置以下几类预警模型：一是纳税申报预警，可根据“一户式”电子征管资料反映的纳税人申报时间是否按期申报来确定。二是纳税人购销情况的预警，可根据分析测定其销售额的浮动区间和进项税额的常规量来确定。三是税负变化预警，应针对零申报、微税负和不正常税负来确定。四是税款解缴预警，是主要针对欠税的业户设置的预警，既要定期发出催缴通知书，又要监控纳税人的资金、资产转状况。

　　3.以纳税评估为主要手段，促进纳税人真实申报纳税，强化税源精细化管理。当前在推行税收精细化管理的过程中，应认真贯彻落实国税总局的《纳税评估管理办法（试行）》，不断强化纳税评估工作，以评估来强化税源精细化管理。笔者认为应从以下几方面抓好纳税评估工作。

　　一要明确分工，注重协调，形成评估体系。县以上国税机关主要侧重税源总量和税负变化的宏观分析与监控，分析宏观税负、地区税负、行业税负及其变化规律，定期发布税负情况，同时建立完善评估指标体系，为基层单位开展纳税评估提供依据。基层税源管理单位和税务管理员是纳税评估工作的主要承担者，具体负责对所辖纳税人实施行业和个案评估。一些重点税源大户或跨区域的、复杂的、重要事项评估也可组织专人开展评估。

　　二要结合实际，落实任务，拓展评估范围。要结合征管工作实际来落实总局的纳税评估管理办法，把纳税评估任务量化到税源管理部门，考核到税务管理员。既要对通过税收预警转入的有疑点的纳税行为进行评估，又要对重点企业、重点行业进行定期的分析评估，还要将目前以增值税评估为主拓展到多税种的评估。要按照总局纳税评估的相关规定结合各个税种管理特点，选择行之有效的评估办法。

　　三要依托综合软件，注重人机结合，提高评估质量。要在利用综合软件和“一户式”资料存储的基础上充分占有纳税人静态信息和动态信息，还要特别重视外部关键信息和有用信息的采集，提高信息采集的针对性和实用性。要在依托信息化的同时，充分发挥人的主观能动性及其管理经验的灵活运用，切不可过分依赖信息化手段、过分注重评估的程序和形式而束缚了手脚，将评估搞成高科技工程或繁琐工程，使税收管理员望尘莫及，从而失去了开展评估的本意。

　　4.以税收约谈和日常检查为重要举措，堵塞征管漏洞，深化税源精细化管理。实施税收约谈和日常检查是纳税评估工作的继续和深化，为此，应与纳税评估一并制定工作规范。同时应分别不同情况实施纳税约谈和相应的处置。一是对评估发现的比较明确的一般性问题，如计算填写、政策理解等非主观性质差错，可对纳税人进行辅导性约谈，引导纳税人自行纠正，在申报期限内免于处罚。二是对纳税评估发现需核实的问题，则需要对纳税人进行责成举证性约谈，若纳税人举证能说明情况无纳税差错的，做好记载完成约谈事宜。三是对纳税评估发现需核实的问题，若纳税人举证不能说明其无纳税差错的，则需要下户进行核实或根据需要转入日常检查。对检查发现核实的问题，要做出税务检查清理结论，按税法规定予以处理和处罚。四是若在对纳税人进行纳税评估或责成举证性约谈时发现涉嫌“偷逃骗抗”等税收违法行为需要立案的，则应及时转交税务稽查部门查处。

　　做好“一户式” 征管资料电子化管理、税收预警、纳税评估和税收约谈与日常检查工作，有助于税务机关加强对税源的控管，堵塞管理漏洞，减少漏征漏管，增加税收收入；有助于税务机关及时发现、纠正和处理纳税人纳税行为中存在的错误和异常情况，将纳税人大量存在的非主观性偷逃税款的现象及时处理在未发或萌芽状态，有效地防范征纳双方的税收风险，减少征纳成本，达到强化管理和优质服务的目的；也可为稽查部门提供准确的案源，减少打击偷逃骗抗税行为的盲目性，提高准确性和时效性，从而促进税源精细化管理水平不断提高。