当前废旧物资回收行业税收管理上存在的问题及对策

    税制改革以来，国家相继出台了税收优惠政策，以促进我国经济的发展。其中，对废旧物资回收行业，国家一直采取增值税先征后返还的税收优惠政策，按企业已入库增值税税额的70%返还企业。自2001年5月1日起实行免税政策。这无疑有力地扶持了从事废旧物资经营的企业的发展，增强其后劲，为加强资源的综合利用，变废为宝，减少浪费，保护环境起到了很大的促进作用。但是，随着经济形势和体制改革的变化，受利益驱使，少数不法分子疯狂地歪曲利用国家税收优惠政策，大肆侵吞偷逃国家税款，并有泛滥之势。因此，切实加强废旧行业的税收管理，已成为当务之急。

    一、存在的问题及成因：

    （一）虚开收购，虚做销售，违法取得管理费等违法所得。

    财税［2001］78号通知明确规定：自2001年5月1日起，对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税。短期内，社会上新办了许多大大小小的废旧物资回收单位，并申请办理了税务登记手续，领取了收购凭证和普通发票。由于一轰而起，激烈竞争，不少单位其实就是一个“皮包公司”。为了生存，少数不法者动了歪脑筋，采取虚开收购凭证，虚做购进废旧物资；又虚开普通发票，虚做销售，大肆开具普通发票给一些生产企业增值税一般纳税入凭以抵扣税款。反正销售多少都是免税，还可以收取一定比例（如5%、10%等）管理费、手续费、返返工资等名目的违法所得。这一方面骗取了国家减免税，另一方面，为购贷方骗抵进项税款违法提供了便利。

    （二）代开收购凭证，代开普通发票给购买方抵扣税款。

    一些从事废旧物资收购的单位本身业务范围有限，业务量不足，而一些生产企业增值税一般纳税人不属废旧物资经营单位，其自行收购的废旧物资无法抵扣进项税款，生产却又确需利用废旧物资。因此，受利益的驱使，双方一拍即合，采取将生产企业自行收购的废旧物资转请废旧物资回收单位代开收购凭证，并做成是废旧物资回收经营单位自行收购的废旧物资的假帐，然后再由废旧物资回收经营单位开具含代开管理费等在内的普通发票给生产企业据以“合法”抵扣进项税款，以达到一方免税，而另一方骗抵税款的目的。

    （三）多开普通发票，多抵税款。

    目前，一些铸造厂家，由于确需废钢、废铁、废铁屑等废旧物资： 用于生产以减少成本，而该行业可抵扣税款少，低扣高征，工人工资在成本中占很大比例（60%以上），增值税税率高而抵扣率低、抵扣税款少而税负高，应纳税额多。一些厂家为了少缴税，想方设法请废旧物资回收经营单位在开具普通发票时多开销售数量、发票金额，以多抵进项税款达到少缴税的偷税目的，并给予开票者多开票部分一定的好处费等。

    （四）滥用收购凭证或购进无票入帐，助长个体二道贩子、厂方等供贷方偷逃税款。

    税法规定，废旧物资收购凭证仅限于向城乡居民个人收购废旧物资时使用。向个体经营户、生产厂家等购买废旧物资必须按规定取得销售方开具的合法普通发票方可据以入帐。但是，一些废旧物资回收经营单位为降低购进成本，而销售方又想偷税漏税，二者互相串通，销售方不开发票而由购买方违反规定开具收购凭证作购进废旧物资的入帐凭证，违法帮助销售方偷逃国家税款，造成一些厂家私设“小金库”而违规违纪以至走上犯罪的道路。

    （五）非废旧物资冒充废旧物资享受免税政策。

    税法规定，废旧物资是指在社会生产和消费过程中产生的各类废弃物品，包括经过挑选、整理等简单加工后的各类废弃物品。只有税法明确规定的废旧物资方可依法享受免税政策，非废旧物资不得享受免税政策。然而，一些废旧物资回收单位与生产厂家勾结，共谋将废旧物资之外确实不能取得增值税专用发票的其它生产用原材料通过开票时变更品名等虚假手段，开具成废铁（实际上是生铁）、废钢（实际上是钢材等）、废铁屑、废渣（实际上是原料煤等）废铝（实际上是铝锭）等等名称，变相骗取免税照顾和骗抵进项税款，歪曲了税收优惠政策。

    （六）应税项目违法享受免税照顾。

    税法规定，利用废旧物资加工生产的产品不得享受废旧物资免征增值税的政策。废旧物资回收经营单位收购的一些废旧物资往往需加工生产后方可用于销售，以满足生产企业的需要，但加工生产的产品又不得享受免增值税的政策。为此，少数不法者通过做假帐、或帐面不反映加工生产过程对付税务机关，来达到骗取免税资格的目的。

    （七）征税项目和免税项目未能准确分别核算，混同享受了免税政策。

    税法规定，废旧物资回收经营单位应将废旧物资和其他货物的经营分别核算，不能分别核算的，不得享受废旧物资免征增值税政策。但是，一些单位根本就未分别核算各自的经营业务，笼统申报为免税收入，或者核算不准确，且有意混肴核算，多核算免税收入，少计应税收入。这一方面多享受了免税政策，另一方面让购货多抵扣进项税款。

    （八）擅自扩大免税对象范围，违法享受免税政策。

    税法规定，只有从事废旧物资回收经营的单位方可依法享受免税照顾，个人（包括个体经营者和其他个人）不得享受免税政策。然而，目前许多从事废旧物资回收经营的个体工商户事实上已经自行享受了免税照顾，就连不少税务机关的税务干部也误认为个体废旧经营者适用财税[2001]78号通知规定，可以享受免税政策。这一方面扰乱了公平税收竞争原则，造成了个体废旧物资经营者偷逃国家税收，另一方面造成税务机关执法不公，执法错误，严重损坏了税法的严肃性和统一性。

    （九）为商业企业骗取增值税一般纳税人资格、降低税负提供了便利。

    现行税法规定，未纳入防伪税控系统的商业企业年应税销售额在180万元以下的，一律取消一般纳税人资格。因此，一些商业企业便通过在营业执照上增加经营范围“加工、生产”项目，以便在年检时对照工业企业年检30万~100万的标准蒙混过关。由于帐面上必须反映工业销售额，一些商业企业便采取与加工、生产企业虚假签订加工、生产合同，作为兼营加工、生产收入，为其虚开增值税专用发票，或做假帐反映工业企业销售额找到“合法依据”。为逼真起见，便请废旧物资回收经营单位虚开、代开普通发票作虚假生产用原材料购进，同时，支付一定比例手续费给开票方，这样，一方面暂时逃避了年检关，另一方面又违法骗抵了进项税款，抵减了虚开票部分计提的销项税额，少缴了税款，手段极为隐蔽。

    二、解决问题的措施及建议：

    随着我国加入WTO，我国正在逐步调整产业结构和促进产品升级换代，正在逐步清理各类法律、法规、规章和规范性文件。原作为过渡性的废旧物资回收行业的税收优惠政策经国务院批准，增值税先征后返还70%，调整为自2002年5月1日起实行免税政策。这充分体现了国家对废旧物资回收经营行业的大力扶持和发展，体现了充分利用有限资源，保护环境、变废为宝的战略意图。因此，要切实采取措施，正确贯彻执行好国家关于废旧物资行业的税收优惠政策，确保税收的公平、公正、公开竞争，保证国家财政收入和经济的可持续发展。

    （一）进一步加强税务登记资料审核和实地核查，严把税务登记办证关。

    税务登记是税务机关对纳税人的经济活动进行登记并据此对纳税人实施税务管理的一种法定制度。近年来，一些不法分子利用假身份虚假注册公司，骗取税务登记证，以取得合法资格，偷逃国家税款，搞违法交易。

    因此，税务机关首先要严格审查纳税人提交的申请资料的齐全性、规范性、逻辑性、准确性。主要审查其是否已合法取得工商营业执照、公安部门颁发的废旧特种行业许可证等证照，以确认其具备办理税务登记的资格，着重对案头资料进行书面稽核。其次，要深入现场认真进行实地核查。主要检查其实际情况与申请资料是否相符；租赁、产权证明等房屋、场所是否经过公证具备法律效力，是否真实；尤其是各分支机构是否确实无讹，仓库、堆放储存场所是否真实可信；法人代表及办税人员身份证明是否真实，注册资金有无到帐及弄虚作假的现象，等等。再次，要调查走访其同行业及周围邻居，确认其诚信度。深入实地时，要加强对其周围群众及相邻企业的询访了解，以证实纳税人的可信度和可靠性，防止为应付税务检查而故意作假，蒙骗税务机关。建议税务机关建立纳税（包括法人代表，主管会计）违法案底备杳档案制度，涉及新办纳税人预警机制，将有违法案底者拒之于门外。

    在严查细访的基础上，对于确实具备条件，名副其实者，依法受理申请，及时给予办理登记发证；对于核查出的弄虚作假、不具备资格者，坚决予以回绝，不予受理，并视不同情况依法予以处罚，切实把好税务登记入口关。

    （二）进一步强化日常发票管理，严把发票发售关。

    税务登记又称纳税登记，它是税务机关对纳税人实施税收管理的首要环节和基础工作，是征纳双方法律关系成立的依据和证明，也是纳税人必须履行的义务。而发票管理过程即是税收征收管理的过程，也是控制税源、堵塞漏洞、强化税收征管的有力措施。

    对废旧物资回收行业，首先要加强对购票者资格的审查。主要审查其是否依法已办理税务登记，是否已办理了发票购领手续，申请购票的手续是否齐全等等。其次，要强化发票发售的限量与限额管理。主要审查其经营规模、经营范围、经营特点等情况，对新办户从严管理，认真负责地核定其月用票量、每份开票金额等情况，实行限量、限额审批发售管理，以预防限制其违法乱纪行为。再次，要特别加强对其收购凭证的管理。废旧物资回收行业的特殊性决定了废旧物资收购凭证的特殊地位和作用。同时，也成了不法分子虚开代开等弄虚作假、骗取减免税的“合法手段”。因此，要对使用收购凭证的单位加强日常控管，严格依法办事。对违章使用收购凭证者坚决予以处罚和打击，并建议报有权主管税务机关批准后，在规定期限内停止为其办理收购凭证和发票发售。第四，进一步明确责任，加大处罚和打击力度。主要督促其必须认真签订收购凭证和发票使用管理责任书，明确征纳双方责任，固定办税人员，防止骗购、互相推诿等发票违章行为的发生。凡未按规定开具、使用、印制、领购发票，隐瞒应税收入，偷逃税收，扰乱税收公平竞争秩序者，按税收征管法及发票管理办法等法律、法规予以严惩不怠，从而能在一定程度上严厉制裁其发票违法行为，有效地堵塞税收漏洞，保障国家税收收入。

    （三）进一步加强废旧行业的日常管理，强化实时监控。

    税务登记和发票管理仅是事前监督和预防，而加强对废旧物资回收行业的日常税收管理则是事中检查和监督的有力手段。

    首先要加强户籍管理，实行税源监控。主要是要对废旧行业（包括单位和个人）全面进行户籍普查，堵塞漏登、漏管、漏征的漏洞，将其全面列入税源监控网络管理，随时掌握其开业、变更、注销等变化情况，堵塞税收“黑洞”。

    其次，要熟悉和掌握每个单位和个人的经营情况，实行实时监控。这就要求税务机关的管理人员要经常深入纳税人，全面了解其经营场所、办公场所、人员状况、分支机构分布运行情况、货源与销售情况等，着重分析和监督其收购对象是城乡居民个人还是个体工商户或厂矿企业，销售对象是正常生产企业增值税一般人还是商业兼营加工业务企业和小规模纳税人，还要比较分析其主要客户的生产能力和购进量有无异常，是否存在双方串通，人为调节共同骗取减免税、偷逃税收的违法行为。正确核定和登记其月、季、年收购和销售规模，以及货源和客户分布状况，对超出正常峰值的收购和销售列入异常情况，按月进行纳税评估，及时进户检查，将问题和损失减少到最低限度。

    再次，要严格规范其帐册核算和结算方式，实行财务监控。主要检查其帐册是否健全，财务核算制度是否建立和认真贯彻落实。着重规范其应收应付往来帐户和库存商品、商品销售收入帐户的分户明细设置核算，防止串户、并户、应收应付共用而隐瞒真实情况，混淆、推迟问题的发现。尤其是要严格规范其结算方式。鉴于其行业特点，收购时大都是现金结算。因此，必须要求其健全现金收、付、交接存制度，明确专人分别核算，严格按国家有关现金结算法规制度执行，收到的现金必须当日交存银行，支用的现金必须详细注明其用途、去向，严格其审批手续，外出收购实行专户管理。除必须用现金结算（可以规定现金结算的上限）外，一律使用银行转帐收款结算，从而在一定程度上堵塞现金结算随意性大、不易控管、违法乱纪、偷逃税收等的漏洞。

    第四，要加强对其购销管理，实行货物仓储和销售报验监控制度。废旧物资行业大都是商业经营，流动性大，不易控管。因此，根据该行业的特点，可以制定相应的管理办法，统一明确其收购量、销售量和金额在一定标准以上的必须每次提前主动向主管税务机关申报查验，税务机关必须明确专人随时跟踪实地查验其购销废旧物资的数量、金额以及堆放仓库，场所，并检查其购销台帐、原始凭证是否健全真实。可以制定规范统一的废旧物资行业购销申请查验操作规程及表式，作为征纳双方依法履行的依据。通过对大笔购销的查验核实，能在一定程度上较好地控制住税收流失的漏洞，确保购销的真实、规范。

    （四）进一步加强纳税评估和重点检查，强化稽查打击型效力。

    废旧物资回收行业自税制改革以来，一直是国家重点鼓励和扶持的行业，同时也是一直是我们税收管理上的难点和重点。因此，切实加强对该行业的纳税评估和重点检查已是刻不容缓的大事。

    首先，要制定针对该行业的日常稽核办法。由于其行业的特殊性，正常的稽核已远远不能满足税收管理的需要。税务机关应尽快制定废旧物资回收行业日常稽查管理办法，从贷物报验、发票管理、纳税申报稽核、帐册核算、日常检查等方面来加强对该行业的全面规范管理，统一各地政策执行不一致、执法力度不同的现状，从政策和制度上强化管理，堵塞漏洞。

    其次，要将废旧物资回收行业全面纳入纳税评估的范围。虽然废旧物资回收行业可以享受免税政策，但因其特殊性，税收流失已相当严重，管理较混乱、控管乏力。因此，建议比照商贸企业纳税评估办法的有关规定，将其列入按月评估的重点行业。要切合实际设置一些参数、权数、指标，有针对性地收集其基础信息资料和行业特点情况，制订相关警戒指标，通过人机结合的方式，可先实行联网稽查其销售发票并予以稽查比对，及时发现其存在的问题，及时加以处理，防患于未然。

    再次，要切实加强对该行业的专项检查，强化稽查打击型威力，并切实落实执法责任过错追究制。目前，该行业的税源流失、税收管理混乱等比较严重。建议尽快组织一次全国性的专项检查，统一执法标准和处罚尺度，彻底清理和打击其违法行为。要明确政策和纪律，列出专项检查的主要项目，对废旧物资回收行业及其购销客户都要内查外调，真正查深查透。凡检查出的问题，不管涉及到哪个部门、哪个地区、哪个单位、哪个人，都要一视同仁，坚决依法从严惩处，决不姑息手软。要主动及时向地方党政领导汇报，争取他们的支持和配合，坚决抵制地主保护主义、人情、金钱等不正之风，秉公执法，依法稽查，依法审理，依法处理，依法执行，依法移送司法机关追究刑事责任。对敢于渎职、失职、包庇，甚至与不法分子共谋偷税逃税者，严格按执法责任过错追究制等法律、法规追究，要象国家打击出口骗税和走私一样一查到底，打击和震慑违法犯罪分子，充分发挥稽查打击型的威力，彻底整治和规范税收秩序。

    （五）要切实加强与工商、公安、地税等部门的联合协作，发挥共同作战，部门联动的整体效应。

    废旧物资行业的专项整治，涉及到工商、公安、地税、国税等相关部门，对其专项整治已不仅是税务部门单兵作战能解决的。必须几个部门整体联动，及时加强信息的沟通及反馈联系，共同作战，综合整治，才能规范废旧物资回收行业的市场和税收秩序，严厉打击偷逃税、虚开代开发票（包括收购凭证）等违法犯罪分子，净化和公平税收环境，切实实现税收的公平、规范、有序管理。

    （六）要统一和明确税收政策，确保执法统一，便于操作。

    废旧物资回收经营单位全部享受免税政策后，根据税法规定，不得认定为增值税一般纳税人。向城乡居民个人收购的废旧物资是否可继续使用原来的“废旧物资统一收购凭证”，政策上未予明确，各地理解执行也不尽一致。对于“生产企业增值税一般纳税人”如何理解和掌握政策上亦不明确。商业企业兼营生产加工业务所购进的废旧物资取得的废旧物资回收经营单位开具的普通发票，可否抵扣10%的进项税额、废旧物资回收经营单位兼营应税项目应纳的增值税是按增值税一般纳税人还是按增值税小规模纳税人纳税、是否可开具及如何开具增值税专用发票，以及可否认定为增值税一般纳税人等具体问题政策规定得都不明确，不便于实际操作。

    因此，加强废旧物资回收行业的税收管理，还必须从税收政策上加以具体明确和规范，统一执法政策和标准，尽快制定出操作性、实用性、针对性强的废旧物资回收行业税收管理办法，便于各地执行和掌握，将政策落到实处。并不断加强税务干部和纳税人的税收政策和法律知识宣传培训，与时俱进地提高征纳双方的依法征税和依法纳税意识及其综合素质。

    笔者认为，国家实施废旧物资回收行业的税收优惠政策的目的，是为了鼓励和扶持其健康、有序、长期发展，实现资源的再利用，保护环境，促进国民经济的可持续发展。而不应成为不法者肆意践踏税法、歪曲税收政策、大肆偷逃税款等违法犯罪的“合法外衣”。近几年来，该行业的税源流失、管理乏力已到了刻不容缓整治的地步，应当立即引起税务机关的高度重视，切实加以整顿和规范税收秩序，严格贯彻落实执法责任过错追究制，逐步实现税收的公平、公正、公开竞争，不断净化社会税收环境。

    三、当前加强废旧物资行业税收管理亟需注意的几个方面

    自2001年5月1日国家对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资实行免征增值税政策以来，废旧行业得到了迅速发展，大大小小的回收公司不断增加，但该行业的税收管理和税源监控却未能得到进一步的加强，其间的税源漏洞较多。笔者建议着重从以下几方面入手，规范和强化其税收管理。

    （一）抓住两个环节的审核比对。其一收购环节，着重核查其收购凭证开具对象是否符合要求，有无向企事业单位和个体经营者开具收购凭证；有无虚开、多开收购凭证，虚做收购以掩盖其虚开、代开普通发票的违法行为。其二销售环节，主要防止其人为虚开、代开、多开发票造成购买方违法抵扣。

    （二）抓住两类纳税人反向、延伸检查。一是固定废旧物资货源供给个体经营者（贩子），检查其是否依法办理了营业执照、税务登记，有无纳入税务管理；有无依法办理购票手续，依法开具发票；有无依法申报纳税。二是固定废旧物资供给企事业单位，检查其废料、下脚料等废旧物资是否按规定及时开具了发票；是否依法足额入帐申报纳税；有无帐外私设小金库等情况。

    （三）抓住两类货物的甄别和分析。一是非废旧物资，重点区分废旧物资和非废旧物资的购销是否分别准确核算；有无非废旧物资（如企业的正常产成品、商品、材料等）有意混入，通过开具发票品名变相为废旧物资违法享受免税政策，而故意偷逃税收。二是旧货，重点区分旧货与废旧物资的界限，检查其是否将旧货市场应纳增值税的旧货）和纳税人已使用过的固定资产故意混入废旧物资销售渠道而违规享受免税政策，少缴税款。

    （四）抓住两类行为的控管和规范。一类是废旧物资公司之间以物易物是否如实入帐反映；有无按发票管理规定互开发票；否则被查出帐外互相调剂违反税法规定者不得享受免税政策。另一类是价外奖励金等是否如实核算；是否按规定与货物一并开票；有无帐外收取入小金库偷逃企业所得税等违法行为；否则，违反税法规定被查出后不得享受免税政策。

    （五）抓住一个重点的实地稽查。即帐实是否一致。主要是核查其收购凭证的开具依据是否合法、真实、有效；分户收购金额与证帐凭证是否相等；场地、仓库及存货是否真实；税收财务核算是否健全、规范；货物流与资金流是否一致，重点盘查帐实、帐证、帐表相符情况。

    笔者认为，针对废旧物资行业的特殊性， 在认真调研的基础上，税务部门应高度重视该行业的税收管理和税源监控，既正确贯彻落实国家扶持该行业的税收优惠政策，又严格依法加强对其的税收管理和双向关联稽查，防范税源流失，防止废旧行业成为大量偷逃税的“避风港”。

    四、废旧物资回收行业的税收政策有冲突，基层难以控管的矛盾十分突出。

    财税[2001]78号文件规定自2001年5月1日起，对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税。该政策的出台，极大地拉动了废旧行业的迅速发展，规模较大的废旧经营单位年销售上亿元；同时有力地促进了环境的保护和资源的有效回收利用，社会效益十分明显。

    现行政策规定，废旧物资收购凭证只限于废旧物资单位向城乡居民个人收购废旧物资时使用，不得使用收购凭证向企事业单位和个体经营者收购。但国税函[2002]893号文却明确了废旧物资经营单位可以向废旧物资收购人员（非本单位人员）开具废旧物资收购凭证。因此，大多数废旧物资经营单位依据该文件，大量开具收购凭证向非本单位收购贩子收购废旧物资，收购凭证购进额几乎占全部购进额的100%，且收购额动辄上亿元。

    由此导致以下后果：一方面造成个体经营者销售废旧物资无需领购、开具发票，却同样享受了免征增值税政策，损坏了税法的统一性；另一方面，个体经营者向企事业单位收购的废旧物资可以通过废旧物资经营单位合法开具收购凭证入帐，从而造成企事业单位销售废旧物资不开具发票而借机大量偷逃税收，形成税收征管的漏洞，削弱了税法的严肃性。更主要的是，现行针对废旧行业的税收政策，造成税务机关在税收征管查中，实际上已难以对该行业加强控管，明知企事业单位销售废旧物资偷逃税收却因废旧物资经营单位收购凭证上开具的是废旧物资收购人员（非本单位人员）的名称而难以追查彻底。

    目前，对废旧行业的税收征管，基层税务机关基本上是望“废”兴叹，想管却依据模糊，无所适从。因此，基层税务机关吁请国家尽快清理该行业的税收文件，并认真调研的基础上加以统一、规范，以保障国家税收收入，确保国家扶持废旧行业税收政策的顺利正确实施。

                                                         （如皋市国税局如城管理分局 吴强胜）