赶走分税制的拦路虎

　　现有“五级”财政和政府架构，阻碍了分税制在省以下层级的推行，造成基层财政困难。压缩现有“五级”架构，才能真正解决基层财政困难1994年财税配套改革之后，由于省以下体制的过渡不顺利，导致中央和地方层级高端（省、市）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却凸显出来，欠发达地区的反映最为强烈。

　　分税制不彻底导致基层财政困难

　　分税制本来就是要使各级政府的事权与财权相匹配，并通过自上而下的转移支付，使欠发达地区也能够在事权与可用财力上大体达到一致。而现实看来分税制的这个优势并没能体现出来。

　　但不能因此就说，基层的困难和问题，就是分税制造成的。恰恰相反，这种困难正是由于分税制还不彻底。在省以下一直没有真正实行分税制，“包干制”、“分成制”等体制仍然得以执行，不按划分税基模式，而依照讨价还价的包干和分成模式处理省以下四个层级的体制关系，因此各省、市上提财权、下压事权的空间很大，而财权上移后对县乡的转移支付却做不实，于是使最困难的状况出现在县乡基层。

　　“五级”财政是分税制的“拦路虎”

　　省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧，与现行财政与政府“五层级”的大框架有直接关系。

　　在五级框架下搞分税制，无任何国际经验可循；国际经验的普遍模型是“三层级”。十多年的实践也表明，在中国，把20多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分，是“无解”的。且不说欠发达地区，即使是在发达区域，省以下的四级如何分税？症结在于：五级财政、五级政府的框架，与分税制在省以下的落实之间，存在不相容性质。近年地方基层财政的困难加剧，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性日渐明朗和突出所致。

　　压缩财政层级 赶走“拦路虎”

　　如果我们借鉴主要市场经济大国大都实行三级框架的国际经验，并结合中国国情寻求在渐进改革中以“扁平化”为导向，逐步实质性落实省以下的分税制，则前行路径就有可能豁然开朗。

　　“十一五”规划指出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，并要“巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。

　　“省管县”和“乡财县管”等改革试验，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少，其内在逻辑是进而引致政府层级的减少。我们如果在这两层级的财政改革上 “修成正果”，则有望进一步推进到贯彻落实五中全会“减少行政层级”的要求，实现中央、省、市县三级行政架构，即乡镇政权组织变为县级政府的派出机构；地级能不设的不设，如需设立则作为省级政府的派出机构。

　　这可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无解”，变为三级架构下的柳暗花明、豁然开朗，从而有力促使事权的划分清晰化、合理化，构建和事权相匹配的分级财税体制，明显降低行政体系的运行成本，更好地促进县域经济发展；再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将有效地、决定性地缓解基层财政困难，形成有利于欠发达地区进入“长治久安”的机制。

　　按照三级架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相合的分税分级财政体制，是使基层财政真正解困的治本之路。

　　应区别推进过渡

　　今后一段时间，我们应当抓住“扁平化”改革这个始发环节。在统一推行“分税制”的基本战略方向下，应因地制宜、分类指导，区别性处理好过渡过程中的“策略”和“操作”层面。比如说，管理半径过大的省份，“省管县”需要更多的行政区划变革配套因素；发达地区工商业已很繁荣的乡镇，目前不宜照搬“乡财县管” 办法；边远、地广人稀区域的体制问题，有待专门研究而必须与内地区别对待；等等。

　　从纵向说，省以下应该逐渐构建各级、特别是市县级的税基，使各级政府都能在合理事权定位上，依托制度安排，取得相对而言大宗、稳定的收入来源。

　　从横向说，我们需要在统一分税制的框架下协调地区差异。最重要的是要积极发展和强化自上而下的“因素法”转移支付，同时也包括发展适当的“横向转移支付”（在我国这早已经以“对口支援”等方式存在），来动态地调控地区间差异，扶助欠发达地区。