逐步构建省以下分税分级财政体制

　　以分税制为基础的分级财政体制在我国的推行，从1994年以来已逾10年。在取得积极成效的同时，也显露和积累了一些问题。我的基本看法是，在渐进的改革中，采取种种过渡措施，以“分类指导”方式逐步完成省以下分税分级财政体制的构建，是一种必然选择。

　　省以下分税制没有实质性进展

　　对于1994年分税制改革的大方向和基本制度成果，必须肯定和维护。当时，在中央与省代表的“地方”之间先搭成分税制框架，逐步解决省以下如何理顺体制、贯彻分税制的问题，是正确的大方向之下合乎实际的过渡安排。

　　但实际情况是，1994年以后，省以下体制在分税制方向上却几乎没有取得实质性的进展。过渡措施中的一些负面因素在积累和放大，各种制约因素迫使中央与地方在税种划分总体框架上，“共享税”越搞越多。在地方的四个层级之间，则实际搞成了一地一策、各不相同、五花八门、复杂易变的共享和分成，越靠近基层，越倾向于采用讨价还价的各种包干制和分成制。

　　对现在基层困局的剖析

　　现在基层的困局是：过渡不顺、矛盾积累，引致县乡财政困难凸显；地方四级财政框架，与分税制在省以下的贯彻落实之间存在不相容性。

　　1994年财税配套改革之后，由于省以下体制的过渡不顺利，过渡状态中原有矛盾与新的矛盾交织、积累，导致财权的重心上移，而事权的重心下移。在综合国力不断上升、全国财政收入强劲增长，地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却凸显出来，欠发达地区尤为强烈。

　　本来，使各级政府增强事权并与财权呼应匹配，通过自上而下的转移支付，使欠发达地区大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的精神实质和优点所在，为什么在现实生活中却没能体现出来呢？我认为，这是由于省以下还一直没有真正实行分税制，所以“事权重心下移，财权重心上移”。

　　寻求对症下药的思路

　　积极推行“扁平化”改革试验，进而为分税制在省以下的贯彻创造配套条件，应该是对症下药。

　　现在的很多地方正在积极试验着“省管县”和“乡财县管”的管理措施。基本导向是力求实现省以下财政层级的减少及扁平化，其内在逻辑是进而实现政府层级的减少和扁平化。改革中，市、县行政不同级而财政同级，不会发生实质性的法律障碍：“乡财县管”后何时考虑变乡镇为县级政府派出机构，也可与法律的修订配套联动。如果在“地市级”和“乡镇级”这两层级的财政改革上“修成正果”，则有望进一步推进到贯彻中央提出的“减少行政层级”的要求，实现中央、省、市县三级架构，即乡镇政权组织变为县级机构的派出机构；地级能不设的不设，如需设立则作为省级政府的派出机构。这可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无解”变为三级架构下的柳暗花明、豁然开朗。如果再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强和完善，必将有效地、决定性地缓解基层财政困难，形成有利于欠发达地区进入长治久安的机制。

　　另外是如何把握分类指导，做到因地制宜，在合理区别对待之中，逐渐走向总体的规范化制度安排。

　　我国各地情况千差万别，“省管县”和“乡财县管”的改革都不宜一刀切地简单硬性推行，而应强调因地制宜、分类指导。管理半径过大的省份，省管县需要有更多的行政区划变革配套因素；发达地区工商业已很繁荣的乡镇，目前不宜照搬“乡财县管”的办法；边远、地广人稀区域的体制问题，有待专门研究而必须与内地区别对待等等。但所有这些分类指导、区别对待，是不宜归之于“纵向分两段、横向分两块”的思路的。

　　从纵向讲，省以下体制的方向不应是“不宜提倡都搞分税制”，而应是创造条件在配套改革、制度创新中力求逐步脱离10余年来实际上滞留于非分税制的困局，争取实质性的贯彻分税制。其要点除了推进“扁平化”改革之外，还包括逐渐构建各级、特别是市县级的税基，使各级政府都能在合理事权定位上依托制度安排取得相对而言大宗、稳定的收入来源。

　　从横向说，如以“发达地区和落后地区”，或“农村依赖型县乡和非农业依赖型县乡”为划分，选择性地走分税制与非分税制的不同路径，既不符合培育统一市场要求和十六届三中全会“创造条件逐步实现城乡税制统一”的取向，也很难具备实际工作中合理的可操作性。

　　从横向与纵向的协调来说，最重要的是积极发展和强化自上而下的“因素法”转移支付，同时也包括发展适当的“横向转移支付”。在我国这早已经以“对口支援”等方式存在，可动态地调控地区间差距，扶助欠发达地区。

　　总之，因地制宜、分类指导主要是指处理好渐进改革中的过渡问题，是分税制推进中的“策略”和操作层面的要领。而从基本框架和战略大方向层面来说，要首先把握好市场经济新体制所要求的总体目标模式，使策略的掌握服从于、服务于战略取向，逐步打造合理、规范、稳定、长效、内部贯通的制度安排，逐步接近社会主义市场经济要求的长远目标。