促进城镇化健康发展的财税政策

　　近年来，我国城镇化进程加速推进，城镇建设取得了辉煌成就。另一方面，伴随着城镇化进程的推进，“三农”问题突出，城乡差距日益扩大，社会矛盾凸现，城镇化建设面临严峻挑战。构建和谐社会，实现“十一五”规划，就需要迎接挑战，破解城镇化困局。财税政策则是重点之一。

　　一、公共服务跛脚：城镇化进程中的财税职责缺位

　　从1978年到2004年，我国城市数量由193个增加到600多个，建制镇由2173个增加到2万多个，市镇总人口由1.7亿人增加到5亿人，占全国总人口的比重由17.9%提高到41.8%.但我国尚未完成工业化、城镇化的历史任务。大力推进城镇化，仍是中国经济社会发展的重要课题。党的十六大将全面繁荣农村经济、加快城镇化进程，作为经济建设和经济体制改革的战略任务。十六届五中全会提出“实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展”的思路。加快城镇化进程将是21世纪中国经济社会发展的重要特征之一。

　　从本质上讲，城镇化是人类经济社会发展的客观要求，是生产力发展中规模效应、聚集效应的体现，是不以人的意志为转移的。而政府作为公共权力机构，其行为和政策对城镇发展具有重要的促进和阻碍作用。在我国现阶段，政府在城镇化过程中所提供的公共服务规模、结构与质量，与这一历史进程的内在要求还有一定差距，主要体现在：

　　1、在现行税收管理体制下，城镇缺乏独立税源支持城镇建设和公共服务。根据现行体制，城镇没有地方税立法权，财产税所占比例极低，有限的收入难以满足城镇建设和公共服务的资金需求，城镇政府入不敷出。巨大的资金压力，逼得城镇政府在税外寻找出路，如巧立名目乱收费乱罚款、违规担保、拖欠企业和个人工程款、插手和操纵土地市场价格等，严重扰乱了市场运行秩序，影响了城镇经济社会的健康发展。

　　2、基础设施投入不足，不少城镇交通拥挤成为常态，供水供电紧张，环境污染问题突出。基础设施是城镇存在和发展的物质基础。我国的城镇基础设施管理体制，并没有从根本上突破政府垄断经营、财政投资为主的格局。推行市场化改革、允许民间资本进入、开展特许经营制度、推广BOT经营模式等，还处在起步阶段。如果基础设施建设的投资体制、经营方式等不彻底改革，我国城镇发展就可能重蹈一些国家城市病的覆辙，产生交通拥挤、平民窟、环境污染等问题，困扰城镇的健康发展。

　　3、在教育、科技、文化、医疗社会保障等领域，进城农民没有享受到与城镇居民同等的公共服务。中国城镇化的任务，就是要将大批农业剩余劳动力转移到城镇非农产业就业，减轻耕地超载压力，逐步实现土地规模化经营，提高农业劳动生产率。而目前进城务工经商农民无法享受到与城镇居民同等的公共服务，农民工子女入学困难重重，绝大部分农民工没有医疗、失业、工伤和养老保险，延长工作时间、压低工资、拖欠工资、工作生活环境恶劣等现象十分普遍。进城农民被边缘化，有违城镇化的初衷。

　　4、因城镇扩张而失地的农民未纳入公共服务体系，构成城镇稳定与可持续发展的隐患。因城镇发展、扩张，兴办开发区等征用农民土地后，政府尽管将农民转化为城镇人口，但因为补偿标准偏低，且主要采取一次性货币补偿方式，其结果是，在全国城镇形成众多的“无职业、无技术、无资金”的“三无”农民。他们大都享受不到医疗、失业和养老等城镇社会保障，在土地补偿资金吃光花尽后，生活就会陷入困境。土地、拆迁问题成为中国城镇化进程中的一道阴影。

　　二、公共服务与城乡协调：促进城镇化健康发展的财税政策选择

　　政府公共服务不足，上制约我国城镇化进程的重要障碍。“十一五”时期，我国城镇化建设将进入一个新的阶段。面对现实的国情，提升城镇公共服务能力，正确处理城镇化建设与农村经济社会发展的关系，实现城乡统筹、协调发展，理应成为政府财税政策调整的主题。

　　——调整现行城镇地方税体系与管理体制，整合土地使用税、房产税、土地增值税等税种，适时开征物业税或综合财产税、环保税等新税种，形成与城镇税源结构特点相吻合的税制体系。探索城镇财政自治的可行性，为城镇建设和公共服务提供充裕的财力。只有建立完善的城镇地方税体系和财政管理体制，才能从根本上解决目前城镇建设中政府负债经营、操纵市场等既扭曲市场运行机制又影响城镇经济社会稳定发展的问题，也才能使税收在调控经济运行，调节收入分配，实现城镇发展战略等方面发挥更大的作用。

　　——完善城镇公共财政框架，创新公共服务机制，提高城镇公共服务能力，实现城镇经济社会稳定、协调和可持续发展。其重点有：第一，深化城镇基础设施投资和经营管理体制改革，健全公共定价、市场准入、市场监管等制度，提高公共服务能力，维护社会公众利益；第二，进一步明确政府在各项公共事业中的职责范围，明确政府责任，实现公共服务的规范化、法制化，增加政府投入，优化结构，提高效率，满足居民在教育、科技、文化、卫生、环保和社会保障等领域的公共需求；第三，健全城镇困难群体救助体系，保障居民基本生存需求，维护城镇经济社会秩序。

　　——创造公平就业机会，为劳动力资源的健康有序流动提供有利条件。“十一五”时期，仍是我国农村剩余劳动力向城镇较大规模转移的时期，促进就业则成为城镇化健康发展的关键。在财税政策领域，主要任务有：对有关培训机构提供财政补贴或税收优惠，加强对剩余劳动力就业培训的支持，提高其市场竞争力；增加劳动执法经费，普遍推行最低工资制度，加大对拖欠工资、随意延长劳动时间、工作环境恶劣和生产安全措施不落实的生产经营单位的处罚力度，切实维护劳动者的合法权益；对以吸收农村剩余劳动力为主的企业和自主就业 的失地农民，给予定期财政贴息或税收优惠；增加社会保障性支出，在资金上支持农民工参加医疗、失业和养老保险，为其创造较为宽松的就业环境，等等。

　　——探索城镇支持农村的具体财税政策，促进城镇公共服务辐射、带动周围农村，以城带乡，共同发展。统筹城乡发展，是“十一五”时期城镇化建设的重要任务，需要建立相应的制度保障。在财税政策领域，首先要明确有关城镇单位为农村提供公共服务的责任和义务，如实用先进科技的研究开发和推广、文化下乡等；其次要建立对口帮扶制度和机制，在财力上支持城镇对口单位对农村教育、文化、环境保护的支持，促进农村教育、文化、卫生等公共事业的发展；第三要加大城镇财政对农村财政的转移支付力度；第四要建立城乡公共服务差距评估报告制度，定期分析对比，评估财税政策实施效果，不断优化财税政策设计，实现城乡基本公共服务均等化，促进城乡协调发展。

　　——规范城镇土地市场收益，保护失地农民、拆迁户的利益。要进一步改革现行土地征用补偿，将完全失地的农民纳入城镇社会保障体系，把国有土地增值收益的一部分用于失地农民的社会保障补助，并将失地的农民列入政府就业政策扶持的重点。在城镇改造过程中，发严格按制度和法律程序办事，除政府公共工程和公益项目外，不得实行强行拆迁，并要建立合理的补偿标准和争议处理机制，化解矛盾，保障“十一五”时期我国城镇化建设的顺利推进。

　　（本文作者系中央财经大学公共管理研究中心主任、教授）