[摘要]政府审计与政府责任联系非常密切。政府审计是强化政府责任的一个重要工具和手段。强化政府责任，首要的就是建立一个有效的政府责任机制。作为政府责任监督体系的重要组成部分，政府审计在政府责任机制中发挥着重要作用。

　　[关键词]政府审计；政府责任；机制；作用

　　强化政府责任，建立和健全政府责任机制是当前我国政治体制改革的一个重要问题。政府审计与政府责任联系非常密切，本文从政府审计是强化政府责任的一个重要工具和手段这一角度出发，对政府审计在政府责任机制中的地位和作用问题进行初步的探讨，希望引起对这个问题的深入研究和讨论，从而促使我们多角度地认识政府审计的本质和定位。

　　一、政府责任、政府责任机制和政府责任监督体系

　　（一）政府责任和政府责任机制

　　本文所说的政府责任是指广义的政府责任，是政府及其工作人员作为公共管理者应尽的义务，既包括主动履行职责的积极责任，也包括未履行或未正确履行职责所要承担的责任即消极责任。政府责任主体包括各级行政机关、行政首长和广大公务员。党的十六大根据我国目前的国情，将我国政府的责任定位在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。

　　目前我国正处于完善社会主义市场经济体制时期，强化政府责任具有重要的意义。首先，市场经济体制的建立健全需要强化政府责任。由于市场经济体制的建立健全、经济全球化、政治民主化和信息技术的迅猛发展，政府进行公共管理的理念有了很大转变，公共服务市场化的进程加快。这场变革，一方面，适应了社会日益增长的公共服务需求，改进了公共服务的供给方式和效率，降低了政府公共服务的成本；另一方面，也使得国有资产流失、公共利益被忽视、腐败、政府管理危机等问题日益凸显，而这些问题的核心就是政府责任的缺失。其次，强化政府责任是推进依法行政和依法治国的关键。责任是政府依法行政的核心，没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推进，依法治国和建设法治社会、法治政府就无法实现。

　　强化政府责任、建设责任政府是一个系统工程，涉及到政府管理体制全方位的改革与创新。其中非常重要的是建立一个有效的政府责任机制。

　　政府责任机制主要由明确和健全责任、责任履行、责任监督、追究责任四个环节构成。首先，必须明确责任。

　　责任不明确，就谈不上责任履行、责任监督，责任追究就更无从谈起。因此，必须按照政府责任的主体，分别明确政府、政府部门或单位、行政领导和公务员个人的责任范围和内容，包括政治责任、行政责任、法律责任和道义责任等，并以法律或规章的形式加以明确。其次是政府责任主体按照各自的职责范围履行责任。第三个环节是由专门机构或人员对政府责任主体的责任履行情况进行监督、检查和评价，并将监督检查和评价的结果传递给有关方面，包括被监督、检查和评价的政府责任主体。最后，由有关方面根据监督检查和评价的情况，针对政府责任履行过程中存在的问题进行责任追究，进而进一步明确和健全政府责任，推动政府更好地履行责任。政府责任机制的这四个环节之间相互促进和影响，构成了不可分割的政府责任机制循环系统。例如，不进行责任监督，就无法实现责任追究；不进行责任监督和责任追究，就没有明确责任的必要等等。也就是说，政府责任机制的完善和真正发挥作用，这四个环节都是至关重要、缺一不可的，即：政府责任必须明确，责任履行必须到位，责任的履行必须要有监督与评价，责任缺失要受到追究。

　　（二）政府责任监督体系

　　政府责任监督是政府责任机制的组成部分。我国的政府责任监督主体种类很多，各类监督主体的性质不同，并且不同监督主体之间的法律关系复杂，这些监督互相配合，共同构成我国的政府责任监督体系。总体上来说，我国的政府责任监督体系包括政府外部监督和政府内部监督两个方面。

　　来自政府外部的监督主要包括：（1）权力机关监督，是指各级人民代表大会及其常务委员会对政府责任主体的监督；（2）司法机关的监督，是指检察和审判机关对政府责任主体的监督；（3）政党监督，主要是指中国共产党的监督，也包括各民主党派与政协机关的监督；（4）社会组织监督，包括工会、共青团、妇联等社会团体和群众性组织的监督；（5）群众监督和社会舆论监督等等。

　　来自政府内部的监督主要包括三种：（1）上级对下级的监督，包括上级机关对下级机关，上级领导对下级的监督。（2）业务监督，是指业务主管部门对本级和下级部门以及有相关业务的部门和单位开展的业务方面的监督，例如统计监督、财政监督、税收监督等。（3）专门监督，是指政府设立的专门监督部门开展的监督，包括行政监察和政府审计。

　　可见，政府审计是政府责任监督体系当中不可或缺的重要组成部分，政府审计机关是政府内部设立的专门的责任监督部门。认识到政府审计的这一定位，正确估价政府审计在我国政府责任监督体系当中的地位和作用，对于我们政府审计机关正确地履行职责，更好地发挥政府审计在政治经济生活中的作用非常重要。

　　二、政府审计在我国政府责任监督体系中的重要地位

　　我国政府审计制度是按照宪法的明确规定建立和完善起来的，具有法定性和权威性。作为我国政府内部设立的专门的政府责任监督部门，审计机关在我国政府责任监督体系中具有重要的地位。

　　与我国政府责任监督体系当中的其他内、外部监督相比，除了宪法规定的法定性、独立性和权威性之外，我国政府审计的独特地位体现在以下三个方面：

　　（一）政府内部的行政监督

　　我们知道，我国政府审计机关是政府的组成部门，政府审计的职责是政府行政责任的一部分，因此我国的政府审计具有明显的行政工作的特点。此外，由于政府审计是政府内部的行政监督，在开展监督工作方面，具有直接、及时、灵活、迅速的优势和主动性、全面性、经常性的特点。审计机关作为政府的组成部门，因为熟悉情况，联系密切，容易发现问题，可以及时处理，讲求行政效率，有利于加强政府的责任意识，强化政府的责任。

　　（二）从财政、财务收支角度出发开展的专门的监督

　　审计机关是行政监督部门，但是，这种监督是通过对财政、财务收支的审计得以实现的。况且，政府责任的确立和履行以及政府责任履行的结果都会反映在其财政财务收支上。比如一本政府预算，就是一份政府责任的详细计划，一份政府财务收支的账册和决算报表（或称财务报表），就是一本政府责任履行过程和结果的详细记录。

　　如前所述，我国政府责任监督的主体很多，每一种监督的角度都是不同的。政府审计区别于其他监督的特点之一就是，政府审计是从财政财务收支的角度出发开展的专门的监督。我国宪法第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。多年来，无论是传统的财务和合规性审计，还是正在兴起的效益审计，以及领导干部任期经济责任审计，都是从财政财务收支的角度进行监督和评价的。审计机关也正是借助这一专业优势，多年来，在揭示财政资金管理中存在的问题，规范财政财务收支，促进政府责任履行，提高行政效率，实现行政目标以及推动政府廉政、勤政建设等方面发挥了重要的作用。

　　（三）政府审计是有行政处理处罚权的监督

　　我国审计法等有关法律明确规定了我国政府审计机关的行政处罚权权限。最近国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》进一步规定，政府审计机关及其派出机构有权依法对财政违法行为作出处理处罚的决定。根据法律规定，我国政府审计可以对部门或单位进行处理处罚，审计机关认为应该对负责任的人员进行处理处罚的，还可以提出建议，由被审计单位或者其上级机关、监察机关、司法机关进行个人责任追究。

　　三、政府审计在促进完善政府责任机制方面发挥作用的途径

　　综观世界各国政府审计的情况，不难发现，不论政府审计的体制如何，政府审计都是强化政府责任的一个重要工具和手段，在政府责任机制中发挥着重要的作用，只是所处的位置不同，发挥作用的层面不同而已。我国的审计机关设在政府内部，是在政府自身的系统层面上，通过开展的各项工作在促进完善政府责任机制方面发挥着重要作用。

　　概括地说，我国政府审计在促进完善政府责任机制方面发挥作用的途径主要有以下三个方面。

　　（一）直接进行政府责任监督。我国的政府审计处于政府责任机制的监督环节，是政府责任监督体系的重要组成部分。审计机关按照法律的授权，通过开展各项审计、调查等工作，监督政府责任主体的责任履行情况，并把检查监督的结果以《审计结果公告》向全社会公开，在社会监督、群众监督、舆论监督等等的共同作用下，最大限度地发挥了审计机关促进和完善政府责任机制的重要作用。

　　笔者认为，审计机关开展的工作除了审计这一主要业务工作以外，还包括一些调查和独立的分析研究工作，其中审计、调查是审计机关直接对政府责任履行情况开展监督的主要方式。这里，审计和调查是两种不同的业务，二者的主要区别在于，（1）在审计过程中，审计人员要对分析和评价所运用的数据的真实性进行验证，而在开展调查过程中，对于分析所用数据的真实性要求并没有那么严格，调查过程中所取得的数据的真实性更多地取决于提供数据一方对于数据真实性的保证；（2）审计之后一定要提出评价意见，而调查却不一定要有总体结论；（3）审计机关开展的审计是法律规定强制进行的，审计结果也比调查结果在效力方面强一些。

　　不管审计机关开展的审计和调查两种工作存在什么样的差别，审计机关无论是开展审计，还是进行调查，都是对政府责任主体履行政府责任情况的一种监督。通过这种监督，可以发现政府部门和单位、政府工作人员政府责任履行不合规、不到位的情况，督促他（她）们改进管理，强化政府责任意识，从而更好地履行政府责任。例如，近年来，审计机关通过开展预算执行审计，发现和反映了政府预算管理方面存在的预算不细化、支付不规范等问题，促进了政府和财政部门改进预算管理，提高了预算资金的使用效率，改善了政府的信誉和形象。同时，由于审计机关加大了向社会公布审计和审计调查结果的力度，逐步将审计监督与社会监督、舆论监督等结合起来，形成了合力，大大促进了政府管理的不断完善，推动了责任政府的建立。

　　这里需要说明的是，由于审计机关本身就是政府的组成部门，政府审计责任履行的好坏是整个政府责任履行情况的一部分，审计机关在政府责任监督体系中作用的发挥情况直接反映了审计机关责任的履行情况。因此，政府审计机关作为政府内部设立的专门的责任监督机构，必须不断根据客观环境的需要，研究政府责任机制中存在的不健全、不完善的问题，在法律框架下，寻求审计监督作用的领域和角度，创新政府责任监督的工作类型及手段和方式，以便更好地履行其政府责任监督的责任。

　　（二）促进明确责任，完善政府责任机制。除了直接开展政府责任监督以外，政府审计工作对于促进明确责任方面也能够发挥重要作用。主要有下列几种方式：

　　提出审计建议。审计机关在对政府责任主体的责任履行情况进行检查和监督过程中，可以针对发现的责任不明确等问题，向被审计单位提出改进和加强管理的建议，或者针对审计和审计调查过程中发现的普遍性、倾向性问题，向被审计单位的上级主管部门提出加强管理、明确责任等制度性的建议，从而改进对被审计单位的管理方式，进一步明确被审计单位“应该怎样、不应该怎样”，促进责任的明确和履行。

　　协助立法和制定政府规章。立法和制定政府规章可以从更大范围内明确政府责任、规范政府的管理行为。

　　审计机关可以凭借在审计过程中了解的情况和信息，在立法和制定政府规章时，积极献言献策，提出完善立法和政府规章方面的建议和意见，从而达到促进明确政府责任、健全政府责任机制的作用。这是审计机关在更广泛的层次上促进明确政府责任。

　　推广一些好的经验和做法。审计机关可以把在审计工作了解和掌握的一些先进的管理经验和做法进行总结和推广，供政府部门和单位改进管理时参考。这些经验和做法会从正面给政府责任主体改进管理，更好地明确和履行责任带来积极的影响。

　　开展分析和研究，提出完善政府责任机制的对策。

　　审计机关可以根据审计了解的情况，开展专门的深入分析和研究，解剖问题的原因，提出改进政府管理，完善政府责任机制的对策。审计机关具有了解事实情况深入而全面、收集的信息和数据真实而且客观的优势，因此审计机关针对政府管理和政府责任履行情况开展的专门分析和研究，提出的对策和建议相对比较可靠，能够为政府完善责任机制提供可行的、有价值的参考，发挥参谋的作用。

　　（三）在责任追究中发挥作用。审计机关作为有处理处罚权的行政机关，可以针对其在审计和调查过程中发现的违反国家法律、法规的问题，通过审计决定书对部门和单位直接进行责任追究。对于责任人，虽然审计机关无法进行直接的责任追究，但可以根据法律法规的规定，通过移送处理，建议有关方面，包括被审计单位、被审计单位的上级主管部门、甚至司法机关追究相关责任，起到促进责任追究的目的。

　　除上述提到的以外，随着我国政府审计的深入发展以及审计业务领域和范围的不断开拓创新，政府审计会在促进完善政府责任机制方面发挥更加重要的作用。例如，我们可以设想，审计机关在开展审计和调查之外，将来是否可以通过规范的工作方式参与对政府部门履行职责的情况进行综合评价，是否还可以对政府为加强公共管理而出台的政策进行评估，甚至将这种工作作为自己的一项重要工作。如果可行，我们政府审计在促进完善政府责任机制方面发挥作用的途径必将大大拓展。

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