我国国家审计经过二十年多年的发展，已经取得了长足的进步。但与国外审计相比，还存在很大的差距。其中主要体现在审计管理水平低。审计计划管理是审计业务管理的重要组成部分，也是其中的薄弱环节。在我国社会经济形势发生巨大变化，国家审计积极寻求与国际接轨的转型时期，加强和改进审计计划管理，不仅是审计有效履行监督职责、更好地为国家经济发展服务的首要环节，也成为影响审计管理整体水平提升的重要因素。下面，笔者结合目前我国国家审计实际，对计划管理的现状及如何加强计划管理等问题作一个初浅的分析与探讨。

　　一、审计计划管理的重要意义

　　审计计划管理工作涉及计划编制与调整、计划执行与反馈、计划考评等一系列环节。科学有效地执行上述各环节，对规范审计机关业务活动，确保审计工作高效、有序运行具有重要意义。

　　（一）审计工作顺利开展的依据和基础。审计是一项复杂且目的性很强的工作。要顺利达到审计所要求的目的，必须制定完善的审计计划并灵活执行。科学合理的审计计划，规定了业务工作的目标和方向，指明了审计的任务和要求，是审计工作顺利有效进行的基础。计划一旦下达，审计人员就必须按照计划所提出的要求，在对被审计对象和审计目的有了详细了解后，采用适当的审计方法，完成审计任务。

　　（二）控制审计成本，提高工作效益的需要。以尽可能低的成本获得尽可能高的工作效益，是审计工作追求的境界。尤其是在审计的人才、物力、财力等资源都不甚充足的情况下，保持合理的审计成本，“精打细算”，是审计生存和发展的必要条件。因此，制定合理的计划并有效地实施，对于不断提高审计成本效益，进而提高工作效率有着重要的作用。

　　（三）切实整合审计资源的需要。目前，繁重的审计任务与现有审计资源相对不足的矛盾，已经成为我国审计工作面临的主要困难。现代管理的基础就是资源的合理配置。加强审计计划管理，无疑是实现资源有效利用的重要一环。通过制定计划，可以实现任务和人力等资源的统筹安排；通过计划的统一组织、统一实施、统一协调，可以实现资源有效整合，最大限度发挥审计的功效。

　　（四）防范审计风险，提高审计质量的需要。审计质量是审计工作的生命线。全面提升审计质量，是强化审计管理的目标选择。审计计划是审计机关年度审计工作的总体目标，也是项目审计实施的依据。计划安排的科学与否，重点突出不突出等，直接影响项目的实施与质量的好坏，并为审计质量控制和考核提供依据。所以，提高计划管理水平是审计项目质量管理的首要环节。同时，在审计的过程中，如果在对审计计划等环节的把握上出现偏差就会产生审计风险，影响审计项目质量。审计风险不可能完全避免，但是可以通过周密地计划和实施审计工作，达到有效控制审计风险，提高审计质量目的。

　　二、审计计划管理的基本要求

　　审计计划管理没有固定的模式，不同的审计制度会导致不同的管理方式。因而对审计计划重点内容的确定、编制程序、执行与调整等方面的要求也不尽相同。就目前我国审计计划的编制与执行来看，应该符合以下一些基本要求：

　　一是科学性。这是对计划管理工作的首要要求。即整个的审计计划工作，从立项、编制、执行、反馈、考评等均须采用严谨的态度及科学方法来完成。如：立项须充分地论证；编制计划须遵循严谨的程序；计划执行与反馈须严格；考评体系须公正有效等。

　　二是全面性。计划管理涉及方方面面，对于其中的诸多因素及其关系必须以全面、联系地观点来对待。比如要正确处理审计成本、效率与审计质量的关系；要正确处理中长期目标与年度审计计划的关系等。

　　三是目的性。计划工作应有鲜明的目的。即在计划编制、执行中要有明确的要求和切实可行的目标。在执行完计划后，还要对是否达成最初的目标进行测评和考核，使得任务和目标能落到实处，取得实效。

　　四是审慎性。即在计划执行时要对审计重要性进行评估，并运用正确的审计方法，实施必要的审计程序，有效地防范审计风险。同时，对审计风险水平也要有正确的评估，以免出现不必要的审计失误而出现新的审计风险。

　　五是可操作性。计划是审计工作开展的依据。因此，计划中制定的任务、提出的要求、达到的目标及执行情况的评估等都必须切合工作实际，具有可操作性，这样才能使审计工作高效有序。

　　三、审计计划管理工作的现状分析

　　审计计划是审计工作的龙头，是整合审计资源，实现科学审计管理的灵魂。总的来说，经过十几年的审计工作实践，审计计划管理水平有了较大的提高。但是随着政治、经济环境的急剧变化，特别是入世后我国财政预算管理体制、投融资管理体制、建设管理体制改革的加快，审计环境及对象、审计内容及方式方法等都发生了深刻的变化，在审计计划管理方面存在的种种问题已不能应形势发展的需要，甚至在一定程度上制约了审计工作质量的提高。

　　实际上，目前，我国的审计计划很大程度还处在一种“盲人摸象”的粗放管理状态，还没有形成一个科学、系统的管理体系，相当多的审计机关实际上是有计划无管理。主要表现在：

　　一是计划编制不够科学，目标不够明确，重点不够突出，工作带有一定的盲目性、随意性。比如：一些审计机关在制定年度计划时，缺乏经济工作的宏观视角，也未作深入的调查研究，使得计划重点不突出，落实计划的措施和目标、要求不明确；在审计对象的选择和项目的确定上，缺乏严格的标准和认证程序；此外，审计计划的安排缺乏长远性，中长期规划与年度审计计划缺乏呼应与衔接等。

　　二是计划执行中，项目的调增调减比较频繁，且变动的程序比较简单，特别是计划执行缺乏有效的控制，对项目进展、资源和力量调整、质量和风险控制以及目标的实现疏于管理。

　　三是计划完成后，质量评估、绩效评价、经验总结和奖惩等未能及时跟上。如：目前特派办要向审计署报送每月的计划执行情况，署里也在综合分析之后对各特派办的情况实行季度通报制度及半年、全年情况总结制度，但是上述成果和数据在利用和考核方面有待加强。

　　此外，由于缺乏对资源与任务的总体把握和分配，使得对审计对象的监督缺位与重复监督的现象并存；由于任务与人员不匹配形成了资源浪费现象；在管理方式上，审计的成本意识不强等。

　　造成审计计划管理出现上述问题的原因是多方面的，如审计体制、审计环境、审计法规等，本文着重从审计计划操作与实务的角度分析，认为原因主要表现在以下几个方面：

　　一是计划管理意识淡薄。近年来，随着审计监督领域的不断拓展，审计任务日趋繁重。由于人员少，任务重，部分审计机关“为完成计划的审计项目而审计”的应付思想比较突出，对执行项目过程中的管理意识淡薄，造成有计划无管理，影响了管理水平和审计质量的提高。有些审计人员认为，计划管理是计划部门几个人的事，因而在执行已有的审计计划月报制度时，存在轻视现象，只是程序性地上报数据，数据的准确性有待加强。

　　二是审计人力资源匮乏、沟通协调机制不够顺畅。审计任务重与审计力量不足的矛盾日益突出，全国审计机关约有审计对象80万个，而审计人员只有8万多人，每年只能审计15万个左右，从而导致项目安排时出现大量审计盲点。同时，审计机关与其他有关监督部门缺乏沟通与协作，各级审计机关在开展业务工作时相对割裂，有关信息没有形成共享，也是项目安排出现重复和空缺现象的重要原因。在立项的针对性上，由于受到人力、物力、财力等资源相对短缺因素的影响，很多必要的论证与实地调查、了解程序都未能展开。

　　三是审计计划管理的相关制度不够健全、管理工作力度不够。对于计划管理工作而言，建立和完善制度是保障。同时，高质量源于严管理，审计计划管理制度不健全、工作不严格是造成审计计划管理水平不高的直接原因。由于我国审计管理整体上还处在初级阶段，许多相关的制定都尚未建立或不完善，或者已有的制度未执行到位。具体表现为：计划编制缺乏一整套科学有效的程序保障，如：尚未建立审计对象资料库，因而缺乏对审计对象的整体把握，使得立项工作具有盲目性；计划执行反馈制度与调整制度有待进一步完善与严密；计划执行后的审计成果利用与考评制度亟待建立。

　　四、加强和改进计划管理的对策

　　实行科学的审计管理，必须改进审计计划工作。在计划的编制上要进一步明确目标，突出重点，增强科学性；要切实有效地执行计划，加强信息交流和资源整合；要进一步完善和建立计划执行情况的考评体系，并加强审计成果的利用。具体表现在以下几个方面：

　　（一）做好三项工作，科学合理地编制审计计划

　　计划编制是计划工作的首要环节。在制定计划时，应理清思路，通盘考虑，在充分调研的基础上，根据现有审计资源，采用科学的计划编制方法，有的放矢地确定审计目标，突出审计重点，以确保计划具有较强的针对性、前瞻性和指导性。

　　1. 计划安排应围绕中心，突出重点

　　所谓“围绕中心”，即审计计划安排应当紧紧围绕党中央、国务院的重大部署和经济工作中心，贴近经济发展和社会生活的热点、难点问题，为改革发展稳定的大局服务，只有这样，才能正确处理好审计监督与服务的关系，才能充分体现审计的最终目的。“突出重点”表现在确定审计的覆盖面上，要根据现有的审计力量，本着轻重缓急的原则，有计划地安排审计不同重点行业和重点资金，着眼于数额大、范围大、影响大的项目，使项目计划由强调覆盖面向点、面结合，突出重点转变。这既利于审计机关全面履行监督职责，又突出了对重点领域、重点部门、重点资金的审计监督，有利于提高审计成果的质量和水平。

　　2. 加强调查研究，掌握审计资源，确保立项科学。

　　（1）加强立项前的调查研究工作。审计项目的确定是计划工作最重要的内容之一。因此，我们需改革现有的编制程序，进一步加强立项的科学性。如：立项前，可以通过搜集、研究宏观经济信息和决策动态，走访人大等有关机构和部门，召开专家学者咨询会，征求审计机关意见等方式，开展广泛的调查研究。同时，对审计的必要性、项目的风险、审计的难度、可能的结果等进行充分的评估，切实保证审计项目立项的重要性、针对性和可行性。为保证调研时间的充足，计划编制管理部门应在当年计划下达后，即着手进行下一年度的立项准备工作。

　　（2）准确掌握现有审计资源。一些经济学家曾指出，计划或决策在执行中可能遇到的主要障碍是资源分散、能源浪费，所以计划管理的核心问题就是研究如何合理有效地分配和利用审计资源。也就是说，确定审计计划目标，并据以安排审计项目，实质上就是在分配审计资源，以保证能在给定资源地条件下充分履行审计职责。

　　因此，在审计计划管理中，首先必须充分分析和把握现有审计资源状况。主要包括审计力量资源、审计信息资源、审计技术方法资源及审计的外部环境资源等。如在审计人力资源的掌握上，可以尝试逐步建立审计业务人员信息资料库，为准确测算审计工作量、均衡安排时间、统一调度人力资源提供基本依据。只有充分了解和掌握了现有的资源，才能做到量力而行，统筹兼顾，科学地确定审计项目计划的数量和预期的审计质量，最终制定出适合审计工作发展的有效策略和计划。

　　3. 正确处理中长期计划与年度计划的关系，形成正确的计划编制方法

　　审计工作的中长期目标代表审计工作的发展方向，它需要通过一个个年度计划逐步实现。如：对财政财务收支的真实、合法和效益审计是一个中长期目标。但在公共财政框架建立完善的过程中，在弄虚作假、违法违规问题还比较突出的情况下，年度计划还必须以打假治乱为重点，抓住财经领域数额大、范围大、危害大、影响大的问题，突出查处各类重大违法违规问题和经济犯罪案件，同时围绕审计工作中长期目标逐步加大专项审计调查、效益审计等的力度和比重。

　　要达到上述目标，需要我们采取科学的计划编制方法。如滚动式编制方法。所谓滚动计划法，就是把计划的时间向前延伸，使短中长期计划在时间上紧密地连贯起来。这样不仅能克服计划的盲目性、随意性和临时性的缺陷，有效地解决审计资源与审计任务量不配比地问题，而且还能变短期临时安排项目为长期规划、有目的的安排项目，达到审计一个行业、规范一个行业的目的。同时，也要做好项目之间的相互协调，避免重复审计。

　　目前，世界上许多国家审计机关和内部审计结构都采用滚动计划法来编制审计计划，如英国国家审计署根据审计覆盖面和审计资源状况，确定五年的计划周期，并制定了周期五年的全署综合审计计划，并以全署综合审计计划来控制各部门的年度审计工作计划；澳大利亚国家审计署则编制三年战略审计计划，每年根据现有可用审计资源编制当年审计计划。

　　（二）实行审计成本管理，不断提高资金的使用效益。

　　审计计划工作，要打破长期形成的盲人摸象和不计成本的管理方式，逐步实现成本管理的科学化、不断提高审计成本效益。

　　1. 实行审计项目预算管理。计划编制部门，要以审计项目计划为基础，按照经费预算与审计任务相匹配的原则，测算审计成本、核定预算。如：澳大利亚审计署，政府年度审计计划的编制除包括审计的数量、目标、审计内容外，还包括审计经费预算。审计经费预算来源于每个具体项目成本费用的总和。每个具体项目的成本费用又是根据项目要达到预期目标所需的工作量计算所得的。

　　2. 切实加强审计机关的财务管理。审计项目的执行单位，要切实加强审计成本的会计核算和财务管理，设立审计项目明细账，分项目核算审计成本。所有的审计项目，原则上做到审前调查有概算，正式审计前有预算，项目结束后有决算。如：可以将审计成本计划指标层层分解，落实到机关内部各职能部门和个人，使其明确各自在执行过程中的经济责任和经济利益，从而达到节约审计成本、提高资金使用效益的目的。

　　3. 完善相关的管理制度。审计机关应该围绕审计成本，建立和健全机关内部相关的管理制度和办法，并把其作为降耗增效和强化审计人员的行为规范，督促审计人员严格按照法定程序开展监督活动。

　　（三）做好四个“加强”，确保计划切实有效地执行

　　制定全面完整的审计计划不是目的，重要的是如何采取有效的措施组织实施，把审计计划的任务进行层层分解、明确责任、落到实处，使计划得到切实执行。

　　1. 加强审前调查，编好审计工作和实施方案

　　为使审计工作更具针对性，必须安排足够的时间和人员，认真组织开展审前调查。开展审前调查，要做好以下三方面工作：一是到被审计单位及其上级主观部门、监管部门或其他相关部门调查了解相关的基本情况；有条件的可以选择部分单位或部分审计内容进行试审。二是要收集作为审计依据的相关法律、法规、规章和政策，与审计事项相关的重要会议记录和文件及以往的审计档案等资料。三是要积极开展审前培训。要邀请有关的专业人士对审计项目及行业的有关知识进行讲解。

　　编制审计工作方案和实施方案均要充分利用审前调查的成果，要在充分调查的基础上对审计目标、实现审计目标的主要方法、审计范围、审计内容和重点、审计分工、审计各阶段资源投入等提出具体要求，使得方案更具针对性和指导性。

　　2. 加强交流和反馈，充分整合审计资源。

　　审计计划执行过程中，项目执行单位要切实进行全方面地沟通交流，真正做到“上传下达”、“下情上达”，使各项工作顺利展开。如：特派办要根据要求定期或不定期地向署业务司汇报审计工作进度、主要审计成果、遇到的困难和问题等审计工作情况，以争取上级支持、帮助和指导。同时，特派办也要及时将署里的有关文件、精神传达到各审计小组，并督促其贯彻落实。

　　在整合资源方面，我们已经做了一些有益的尝试。如：在预算执行审计中，进行“一体化”探索；在经济责任审计中，由审计署牵头，实行五部委联席会议制度；一些重大的审计项目，打破处室和专业界限组成审计项目小组，最大限度地发挥审计机关的整体优势。但在条件允许的情况下，对某些项目可以考虑在更大范围内实行资源整合、信息共享、成果共用。如在特派办和所在地方审计机关之间，地方上下级审计机关之间进行有效整合。

　　3. 加强计划执行情况上报制度的建立健全

　　目前，审计署已经执行了计划执行情况月报制度，要求各派出机构按月上报审计情况数据，并编发审计项目计划执行情况简报，通报项目进度情况、各单位投入工作量及执行中需要注意的问题。但是，由于缺乏对上报数据准确性的有关控制措施，使得基础数据与实际工作之间有偏差，影响统计的准确。因此，应该设置审计项目台帐，来及时了解、登记项目执行进度和经费支出情况，使得数据更为翔实，以提高其准确性。

　　4. 加强被审计单位资料库建设。

　　据统计，全国审计机关成立二十年来已经审计了302万个单位，涉及各行各业，积累了丰富的资料。特别是审计署及派出机构近五年来的审计，成系统、成规模，且具有循环的特点。比如金融对四大国有商业银行的审计已经进入第二轮，如果建立了翔实的资料库，很多审计资料和成果都可以得到有效利用。因此，在每年审计结束后，应将被审单位的有关数据以及审计报告、审计决定等附加信息录入“审计对象资料库”，使审计对象资料库逐年更新完善，逐步实现审计对象的动态管理。

　　（四）建立和完善计划执行情况考核和评估制度。

　　科学有效的考评制度是促进审计计划管理工作的有效手段。因此，计划管理部门应该认真研究考核审计项目计划执行情况的指标体系和评价标准，以促进工作为原则，建立规范的考评制度。在时机成熟的条件下，可以选择部分审计项目，以审计项目计划和审计方案为基本依据，对项目执行进度、审计组织实施情况、审计成果、审计成本等方面进行考核。

　　（五）适当进行机构设置方面的改革

　　目前，审计机关一般都按照审计署的部门对口设置相应的处室和人员编制，审计对象和范围的划分也照此原则归口管理，年度审计任务一般也按此原则分配，这样就造成有的处室人力不足，有的处室力量过剩，有的审计对象年年审，有的审计对象几年也审不了一次。同时，受审计管理体制、编制限制，审计署特派办、地方审计机关乃至上下级审计机关，彼此各自为战，审计资源难以整合，审计信息难以共享，导致审计资源不足与浪费的问题并存，重复审计和审计监督盲区的问题同在。因此，要适当调整审计机关内部机构设置，逐步探索科学的审计机构设置模式。