简介：政府透明需要国家审计机关公开审计结果，政府透明核心是财政透明，结合国际货币基金组织的《财政透明度手册》关于国家审计结果公开的要求以及我国审计结果公开面临的问题，本文从国家审计体制改革，协调审计结果公开与保密的关系，如何确保审计结果被有效利用三个方面提出笔者的几点粗浅看法。

　　一、政府透明要求国家审计结果公开

　　一个好的政府应该是民主的政府，而民主政府的权力来源于人民，应该对人民负责，它在实践中的表现形式就是政府的各项制度及信息应该对人民公开，保持透明。

　　早在数百年前，西方学者就曾梦想着把政府变成“玻璃缸里的金鱼”，清澈透明。政府透明有利于增加市场信息的有效性和精确性，降低交易成本，有助于减少腐败、增加公民参与决策的机会，给公民以知情权，从而提高了决策的民主合法性。1913年，美国最高法院的大法官路易斯。布兰代斯曾说：“透明度是社会和经济问题的最佳药品。正像人们常说的那样，阳光是最佳的防腐剂。”[1]政府透明的核心思想就是政府掌握的个人与公共信息向社会公开，它的执行将意味着政府特权的丧失，政府很难继续保持神秘感或者说神圣感。也就是说利益分配公开化之后，政府行为不再有传统的暗箱操作，甚至政府机关还有义务在规定的时间、地点将立法、执法、提供资讯、社会服务等诸多方面的信息公布于众，供全体公民使用，而不必询问公民需要这些信息有何用途，只要公民有这方面的需求，政府机关就有义务提供，而公民也有权利获取、使用。

　　2001年，IMF推出了《财政透明度手册修订版》，对政府财政透明度进行了一般性的总结与规范，并提出了政府财政透明度的四项基本要求，其中对真实性的独立保证特别强调了财政信息应受到独立的检查，国家审计机构应向立法当局和公众及时提供政府账户财务真实性的报告。这一要求实质上就是对国家审计结果的公开提出了基本的要求。我国作为国际货币基金组织的成员国之一，随着市场经济体制的完善和公共财政体制改革的深化，以及海外筹资的增加，不仅国外政府和投资者对我国的财政信息引起了强烈的关注，[2]而且，这些要求对于我国国家审计结果有效公开具有重大的借鉴意义。总结其具体要求如下：（一）审计结果公开对国家审计独立性的要求独立性是审计的灵魂，这种独立不仅是工作、人员上的独立，更重要的是机构和经费的独立，它也是国家审计结果能否真正对外公布的根本保障。对此，IMF《财政透明度手册》建议：国家审计机构的一个重要特征是，不应受到现政府的控制。应允许国家审计机关向立法机构报告。还应假设国家审计机构的所有报告一旦提交给立法机构，就自动公开提供——或者立即提供，或者在规定的时间内提供。对此，1977年INTOSAI《关于审计规则指导原则的利马宣言》的首要目的就是呼吁独立的国家审计。该指导原则呼吁在宪法中规定建立最高审计机关，并呼吁其独立性受到最高法院的保护。

　　（二）保密性要求审计结果中很多是国家机密，公开所有的审计结果很可能造成国家的重大政治、经济损失，严重影响国家正常的政治、经济秩序。可见，公开审计结果也应注意与保守审计秘密相结合，即“公开为正常，保密属例外”，这也是各国信息和保密立法普遍遵循的原则。对此，IMF《财政透明度手册》建议：外部审计报告往往不公布的一个重要领域是军事或安全支出，出于国家安全考虑，应该要求建立特殊的条款限制审计报告的公布。

　　（三）确保审计结果被有效利用的要求IMF《财政透明度手册》建议：审计结果公开后，应具备有关机制确保审计结果中发现的问题采取了补救措施，这也是财政透明度的一项基本要求。这种机制可以是被审计机构以书面形式对审计的成果公开做出反馈，并说明要采取的措施。也可以是由公共账户委员会检查公共账户、考虑审计结果并要求行政机构负责针对审计暴露出来的缺陷采取补救措施。

　　二、目前我国审计结果公开存在的问题

　　结合上述要求以及我国国家审计结果公开的现状，我们会发现我国审计结果公开存在以下问题：（一）国家审计机关缺乏独立性，造成审计结果公开执行不到位对于审计结果公开，虽然我国早在《审计法》第三章审计机关权限中规定：审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。并在国务院发布的《审计法实施条例》，尤其是审计署发布的《审计机关通报和公布审计结果的规定》对审计结果公开问题做了具体的规定。但是，执行的结果不是很到位，由于审计机关设置在政府内部，监督与被监督者同时隶属于政府部门，审计结果公开前通常需要政府同意，政府就极有可能从自身利益出发而不是从公众利益出发来决定查出来的问题是否公开。尤其是在地方政府中，领导怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题。此外，目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，审计是监督部门，而经费来自于被监督部门，经费不独立、得不到保障，审计结果公开工作不可避免地受到影响和制约。再则，我国国家审计体制的行政模式，它具有较浓厚的政府内部监督色彩，政府对于审计结果公开的行政干预时常发生，审计经费、审计机关的人事制度受制于政府，国家审计的独立性相对于立法型、司法型审计模式比较低。

　　（二）审计结果受审计体制与保密制度的限制难于公开目前，对于审计结果公开内容讨论的重点一般为预算执行情况的审计结果、专项资金的审计结果、其他行政事业单位审计结果等。但是，公开后很难用一个标准来确定是否泄漏国家机密。虽然，　《审计机关公布审计结果准则》第九条明确指出了审计机关应保守国家秘密和被审计单位商业秘密，并考虑可能产生的社会影响，但是，明确规定哪些内容必须公布，如何公布；哪些不宜公布，国家相应的法律规范也不是很明确。

　　但是，依据上述国家审计行政型体制的弊端，目前我国的审计结果公开基本上是依照政府意志公开；审计结果公开的内容已经是经过层层筛选，非常有限的；另一方面，1996年审计署和国家保密局公布了《审计工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，其中对于“涉及党和国家领导人重要问题的审计或审计调查情况和结果”属于绝密级事项。这就是说，对涉及高级政务人员的审计结果不能公开。由于不能公开，对领导干部管理能力与操守相关的绩效审计也就难以展现给公众。与上述规定同样要求，“审计或审计调查省、自治区、直辖市、全国性业务系统（行业）重大违法、违纪案件的有关问题的情况和结果”，以及“涉及党和国家领导人问题、省部级领导干部重要问题的审计或审计调查情况和结果”都属于机密级事项。在这种保密机制下，公民对于政府行政领导的执政情况难于知晓，可以说，在这种双重限制下，许多领域的公开已成为“不可能的任务”。带来的结果就是国家审计机关的权威性和公信力受到严重质疑。

　　（三）审计成果利用有限长期以来，我们的审计机关习惯于向被审计单位发出审计意见书，下达审计决定，并抄送上级机关和本级政府及其有关部门后，即视为一项审计项目的基本结束。

　　具体被审计单位对于审计意见的落实情况如何，是否采取了补救措施没有进行继续的跟踪落实，后续审计工作并未真正实施。目前，各种审计成果资源只是被有限地利用着。一个审计项目完成后，审计意见和决定发送被审计单位执行，无论执行得怎样，最后总要封存案卷，然后就是束之高阁。这是我们大家都习以为常的工作模式。而正是这种大家都习惯了的做法，浪费了我们大量的、可利用的审计资源，远远没有发挥出一个审计项目所能够起到的最大作用。此外，审计机关与社会公众缺乏基本沟通，是否公布的结果就是公民所希望和想知道的与审计机关所能达到的监督广度、深度之间形成了一种距离，这种距离客观上也造成了对审计工作的一些误解，这种误解也容易造成公民对于审计结果的漠不关心。

　　三、完善审计结果公开的几点建议

　　（一）进行立法型国家审计体制改革，增强审计独立性目前对于国家审计体制改革的呼声已经是越来越高，争论的焦点集中在国家审计体制的模式选择上，这似乎是一个老话题，但却是我国国家审计各项改革前进道路上不可逾越的鸿沟，任何涉及国家审计的问题，最终都会归结到体制上的问题，当然，我们应该承认，计划经济时期的国家审计体制与当时中国的现状还是比较吻合，但改革走到今天，这种模式已经凸现弊端了，改革的时机已经成熟，需要我们重新提起这个话题，将国家审计赋予其真正含义，改革国家审计体制。

　　为此，我国国家审计机构的设置与管理应是采用“立法型模式”即：在人大常委会领导下设立最高国家审计的机构，并通过制定法规的方式，来强调审计的处理权。对各级县以上政府，设置国家审计的下级审计机构，且各地国家审计机构独立于当地政府。采用“垂直型领导”的管理体制，打破从前的“双层领导”管理体制。

　　在审计经费的来源上，应改进现行审计经费预算编报制度，审计经费单独列入国家预算。经国务院同意，2000年审计署及派出机构首先实行了审计经费全部由国家财政负担的办法，这对于维护审计机关的独立性，保障审计依法有效地履行审计监督职责，具有重要的现实意义。

　　为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，应逐步改进现行审计经费预算编报制度。即参照国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，无须政府审批，由财政部门在本级年度预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。

　　对国家审计机构的内部管理，采用“双重制”，即视国家审计机构为行政机构，按政府机构管理，又视其为审计职业机构，按职业化要求管理。对国家审计人员既按公务员的要求管理，又按审计职业要求管理，也就是说要有公务员的政治、，思想品德、又要有审计师的专业素质和职业道德。只有这样才能改变现行审计体制的内部监督色彩，彻底摆脱政府行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证审计组织的独立性。

　　（二）协调审计结果公开的内容与保密之间的关系正确处理审计监督的保密性与审计结果公开的关系，是保证依法公开审计结果的关键问题。为此，国家审计结果公开应就具体的内容、方式、时间、要求、程序作出明确的法律规范，对于审计结果中的某些信息可能被国家的相关法律或规定禁止公开披露，如重要的金融政策动态、国家重要产品涉及的财务数据、经济责任审计中的重要个人信息以及其他暂时不能公开或全部公开的可能引发社会不安定的审计结果。这种情况下，可以出具一份单独的仅供政府使用的包含这些信息的报告，只分发给法律或者是规定授权接收这种报告的人员，出于对公共安全的考虑，审计署可以在审计报告中剔除这些信息。目前各国审计报告不公布的一个领域通常包括军事或安全支出，出于国家安全考虑，可能要求有特殊条款限制审计报告的公布。即便在这种情况下，　《透明度手册》也建议所有军事支出得到非军事当局的审计，并且审计结果提交给立法机构例如特别设立的公共账户委员会。[4]与此相反，中国1994年《审计法》第50条规定，中国人民解放军审计工作的规定，由中央军事委员会根据本法制定。这就使军事与国防方面的审计工作，实际上仅维持内部审计。国防与军事开支在各国的国民生产总值中都占有较大的比重，而军事机构本身又具有封闭性的特征，如果不对军事部门支配公共开支的活动进行监督，那么很容易导致军队腐败。

　　（三）建立跟踪检查制度，确保审计成果的有效利用从表现形式看。审计监督的成果，一般主要体现在大量的审计报告和审计信息上。要解决审计报告只是被有限的利用和审计成果被束之高阁的问题，就必须打破习惯的思维方式和工作模式，高度重视审计结束后审计成果的综合利用。要善于把历史的、局部的、零散的审计资料，按照一定的目的整合起来，通过去粗取精，归纳分析，加工提炼，使之系统化，在更高的层次和质量上再现审计成果。这就要求我们在挖掘审计成果潜力上，深刻认识和重视审计信息资源的开发利用。审计报告是以一种通报、警示的面貌出现的。经过精心提炼，其针对性、代表性强，涵盖性高，可以使党政领导在最短的时间内了解社会经济领域和经济活动运行的过程中所出现的新情况、新动向、新问题。一篇好的审计报告往往容易引起各级领导和相关部门的重视，一旦被党政领导批示或作为决策依据，能够很快地得到落实或引起社会的快速反映，并对政府宏观调控产生重大影响。

　　对于审计结果后的反馈，应建立跟踪检查制度，加强对审计决定和移交案件查处情况的监督落实，建立健全审计跟踪检查制度，有效实施后续审计、审计回访等办法，促进补救措施的落实。为了解决公布的结果欲公众心理的差距，可以通过各种途径例如报纸、电台、电视台上进行曝光，让社会公众及时了解审计结果，广泛参与监督，将审计机关一家的监督扩大成为全社会的监督，对严重违反国家规定的财政、财务收支行为及其处理情况、严重损失浪费问题及其处理情况和审计事项应及时公告，从而增强审计监督的威慑力。为保证信息交流渠道的畅通，各级审计机关应利用各种传播媒体或网络，建立一个审计信息共享平台，全方位地向社会介绍、说明审计机关的工作。要让社会了解一个审计机关一个时期做了哪些工作、查处了哪些问题、落实情况如何，以增进社会对审计工作的了解和理解。