「关键词」　高等院校　审计　监督　缺位　对策

　　近年来，随着高校合并和招生规模的扩大，国家大幅度增加了对高等院校的投入，教育收费也逐步走向制度化，各高等院校的经济规模迅速膨胀。对高等院校的财务收支活动进行有效的审计监督变得十分迫切和必要。但目前，我国各级审计组织和审计机构对高等院校的审计监督还十分薄弱，高等院校审计监督中存在的问题较为严重，资金管理和经济活动没有纳入到有效的审计监督范围。各级审计机关和审计组织应充分发挥审计的职能作用，加强对高等院校经济活动的审计监督，促进高等院校加强管理，逐步走向良性发展轨道，为全面提高我国高等教育事业的发展，落实科教兴国的发展战略服务。

　　一、加强高等院校经济行为审计监督的必要性

　　当前，我国高等教育事业仍然是以国家公办教育为主体，高等院校的任何经济行为都必须在国家政策规范范围之内。同时，高等教育既涉及国家宏观发展战略，又涉及每个家庭和社会每个人的切身利益，是国家和社会发展的重要的敏感的热点问题之一。因此，加强高等院校经济行为的审计监督是十分必要的。具体而言，其必要性体现在如下方面：

　　（一）普通高等院校的经济规模和资金状况需要接受审计监督。以一个中等规模的高等院为例，固定资产规模在几十亿元，仅土地使用权和专利技术等可以测算的无形资产就数以百亿计，还有大量的不可测算的无形资产。一所普通高等院校控制的国家资源和资财十分丰富。从一年的直接收入来看，不含相关企业和产业收入，一所中等规模的教育部直属的普通高等院校全年的事业性收入可以达到20亿元左右，一些知名的高等院校则远远超过这个水平。也就是说，一所普通高等院校的收入规模相当于一个中部地区中等地级市的财政收入规模，而直接可用财力则远远超过地级市的地方政府。而学校收入的绝大部分来源于国家财政性投入和政策性收费。因此，高校的资产和收入无疑应该纳入经常性的审计监督的范围。

　　（二）当前对普通高等院校的约束和管理机制尚未完全建立和健全。与高等院校拥有大量优良资产和掌管大量收入不相适应的是，对一些高等院校的约束和管理机制尚未建立和健全。一所普通高等院校，犹如一个相对独立的小社会，政府相关部门对学校的监管较为弱化，一些监管政策和管理措施留有空白。学校管理当局管理行为自主，风险国家承担，国家资产的安全存在隐患，教育资源的使用效益不足。例如，学校管理当局对属于学校的国家资产的违规处置，投资项目的决策失误；校区和校园建设规划性不强，盲目建设，片面追求高标准高档次；超过学校的承受能力，盲目地扩大贷款规模，将贷款风险转嫁国家财政；教师和科研人员在教学科研活动中的合理收入被不合理分配；学校在对外投资活动中，低估学校资产，学校和国家利益受到损害，等等。

　　（三）当前普通高等院校自身的财务核算和资金管理仍然存在薄弱环节。存在的突出问题主要有：

　　1.学校财务和资产管理部门对学校实有国有资产不能准确反映和核算，大量国有资产游离于账外。根据2004年审计署组织的对全国18所高校审计的情况来看，几乎所有的学校都有大量资产没有入账，个别学校高达30%左右资产未能在学校财务部门的帐面反映，学校资产的安全性没有得到保证。

　　2.资金使用权限分散，核算控制不严。由于高校教学和科研的特殊性，承担教学和科研任务的各院系成为资金使用的主体，但学校对各单位的教学和科研课题经费核算和使用监控力度明显不够，资金管理权限分散。这已成为高校产生大量违纪违规问题和腐败现象的重要因素。同时，也因为这一点，高等院校校内各单位、各单位内部不同人员之间收入分配差距很大，产生很多不稳定因素。此外，对校内学科建设和基建资金的管理也是由相应用款单位和部门自主掌握，财务监管力度明显不足。

　　3.不注重资金使用效益，铺张浪费现象大量存在。目前，各高校学科建设和基本建设投入增长极快，但对学科建设和基本建设的可行性研究不充分，过分追求大规模、高标准、高档次，盲目投入，不讲求资金使用效益。

　　（四）当前普通高等院校存在的违纪违规行为仍然较为严重。从2004年18所高等学校审计情况来看，18所高校共计违规收费近9亿元，平均每所高校近5000万元。高等院校乱收费问题成为近几年来全社会最为关注的社会热点问题之一。此外，一系列其他问题仍然存在：违规招生，私设小金库，违规买卖土地，基建、设备和教材采购环节行贿受贿，违反基建程序，违规进行资金运作，私放贷款扰乱金融秩序等。

　　（五）在教学体制改革的形势下产生了很多新的问题，需要独立公正的国家审计机关和其他审计机构予以研究分析，为国家教育体制改革的宏观决策提供权威的依据。如，作为国家教学科研的重要基地，学校无形资产价值的确认，无形资产的产权的保护；校园基本建设和学科建设的规模、标准及效益评价；教学成本的合理确认；教育成果评价体系的摸索和建立；教育收费价格标准的确定依据；学校贷款规模及贷款风险评估；学校后勤管理体制改革的模式；国家投资高等教育的财政资金的使用效益，等等。

　　二、高等院校审计监督中存在的问题

　　目前，对高校的审计监督是很薄弱的，不适应当前高等教育发展的需要，主要体现在以下三个方面：

　　（一）承担审计工作的审计主体缺陷。能够对高等院校行使审计监督职责的审计机构包括：国家审计机关、高校内部审计机构和社会审计组织等三种主要审计力量。这三种审计力量各有利弊，各自都有突出的优势和特点，又有明显不足。在目前情况下，没有形成合力，导致审计力量的严重不足，这是审计监督薄弱的最为根本的原因。

　　1.国家审计机关的缺陷。国家审计机关是对高等院校行使审计监督最为重要的力量，其优势非常明显：行使审计监督权力具有强制性，审计范围和审计内容具有很高的自主性，对审计事项作出的评价具有很高的权威性，实施审计工作所应用的审计技术手段、审计方式及审计思路有很强的先进性，作出的审计结论拥有严肃性，对被审计对象作出的审计决定有强制性，审计效果明显，审计影响力大。但是，国家审计机关又有明显的劣势，使国家审计机关不能有效地发挥对高校的审计监督作用。主要是：

　　（1）审计人员力量严重不足。例如，根据目前审计管理体制，分布各地的中央部委所属72所高校由审计署及其派出机构进行审计。由于地域因素，有的特派员办事处所在地区没有部属高校，而有的地区部属高校则很集中，个别特派办审计对象达到十个左右，而特派办同时还要承担大量其他行业的审计工作，根本没有足够的人员力量来完成对这些大型的综合性大学的全面审计工作。自1998年以来，国家审计署连续多年没有组织对高等院校的审计工作。2004年，在全国范围内的高等院校审计中，审计署及其派出机构举全国之力也仅完成了对18所学校审计，审计力量的短缺由此可见一斑。有些高等院校从来就没有接受过国家审计机关常规的财务收支审计。

　　（2）行业审计专业技术限制，对被审计单位内部情况不够熟悉。国家审计机关的审计对象面向全国，不同行业、不同领域、不同单位的审计都会有不同的专业特点，因此国家审计机关的审计人员不可能对每个领域的审计都有很高的专业审计技能和专业水平。相比内部审计机构和社会审计组织，国家审计对高等院校行业特点和学校内部情况熟悉和了解程度上，具有明显的劣势。

　　2.高校内部审计的缺陷。高校内部审计最大的优势在于：对高等院校行业专业特点的了解和对学校内部情况的熟悉，这是国家审计机关无法比拟的。因而，内部审计工作更加深入细致，更加具有针对性。近几年来，高校内部审计取得了很大的发展，地位越来越重要，为各高校加强和提高管理水平发挥了重要作用，越来越被各高校的管理层所重视。但高校内部审计也有明显劣势，使内部审计发挥审计监督的作用有很大的局限性：

　　（1）独立性差，审计内容和范围受到限制。高校内部审计受学校管理层约束，对学校管理层负责，因而审计独立性较差。虽然，相对于学校内部其他单位和部门，内部审计部门是有相对独立地位的，在维护学校内部纪律和管理规范方面能够发挥积极作用，但面临学校全局性的问题，对学校管理当局作出的决策无法作出有效合理的评价。此外，对审计的内容和范围，也受到学校管理层的约束和控制，不能根据工作的实际需要自主决定审计范围和审计内容。

　　（2）审计处理处罚权限受到限制，更多地服务于管理。从一定程度上说，高校内部审计是学校的一种内部管理行为，没有相应的处理处罚权限，审计意见不具备强制性。因而，内部审计的权威性不够高。内部审计组织更多的是通过审计发现和揭露管理中存在的问题，提出改进管理的建议，服务于学校的内部管理。

　　（3）审计手段欠缺，审计技术方法不够先进。如前所述，内部审计是一种内部管理行为，不是一种行政行为。因而，内部审计手段存在很大的限制。如，对其他关联单位的审计调查，对银行账户的查询，对有关当事人的调查讯问等都很难顺利进行。此外，与国家审计机关相比，内部审计组织在审计思维、审计理念和审计技术方法上存在一定差距，也一定程度影响了审计作用的发挥。

　　（4）层次不够高。受立场所限，内部审计组织分析和处理问题的层次还不够高，提出的问题主要集中在管理层面，对因为政策上、体制上、制度上的原因产生问题的分析不够。

　　3.社会审计组织的缺陷。与国家审计和内部审计相比，社会审计具有很多独到的优势：拥有大量丰富的审计人力资源，审计人员审计专业能力突出，审计工作具有很强的规范性。近年来，各高校充分吸收社会审计机构参加学校内部经济活动的审计监督，发挥了很大的作用，是国家审计和内部审计的有力补充。尤其在高校基本建设审计领域，社会审计在工程招投标环节、工程造价控制环节能发挥很大的作用。但是，受到自身特点的制约，社会审计机构也有明显劣势，使社会审计机构同样不能独立完成对高等院校的审计监督。主要的劣势有：

　　（1）受托审计，审计地位不够超脱。社会审计机构只有在接受高等院校和国家审计机关及其他国家机关的委托才能行使审计职能，所以它的审计范围和审计内容受到委托方的限制；审计目的和审计目标受到委托方的控制，审计标准必须尊重委托方的意见和要求，审计意见的发表必须征得委托方的同意，审计成果归委托方所有。因而，社会审计机构独立公正发挥审计监督的作用难以体现。

　　（2）审计成本高。社会审计机构需要有偿服务，这是社会审计最重要的特点。相对于国家审计和内部审计来说，审计成本较高，限制了社会审计在更多方面发挥作用。

　　（二）被审计对象的复杂性，限制了审计作用的发挥。表现在如下几点：

　　1.高等院校组成规模的庞杂。高等院校涉及许多行业，关系不同类型的人员。一所大学既包含自己本身的高等教育，承担的国家和社会的科研任务，又包含既服务于社会又服务于教学的附属医院和附属中小学、校办产业。高等学校的二级单位涉及各种类型的事业、企业单位；涉及人员有干部、教师、学生，等等。日常管理和核算对象十分庞杂，数量多、类型各异、专业特点不同，给学校管理带来很大的难度。审计署在2004年组织对部分高校审计时，就把财务核算的“散”作为审计的工作重点之一。在现行的审计模式之下，任何一次的审计工作都很难对某一所大学作出全面、客观的审计评价。这也给审计监督工作带来压力。

　　2.高等教育成果评价体系的复杂。高等院校审计是财政审计的一个重要分支。在当前，财政审计最重要的就是财政资金的效益性审计，而高等教育的成果评价是当前效益审计最大的障碍。在目前的体制下，教育成本缺乏必要的核算机制，更没有合理确定高等教育的投入（教学成本）的合理评价体系。此外，高等院校的成果主要体现在教学产品（毕业生）和科研成果上。这两方面成果的评价，都不是审计机关和审计机构所能作出的，因而高校审计最重要的效益评价也就丧失了一条重要的评价依据。

　　（三）审计依据的政策性限制。目前，我国高等教育正处于体制改革时期，很多体制上、政策上尚有不完善的地方，留下很多管理上的空白，使审计工作缺乏重要的政策依据。这种情况很多，例如：

　　1.高等教育的定位仍然不明确。高等教育是推向市场走教育产业化之路还是立足于培养人才服务于社会，应该说现在依然还存在争议。一些高等学校为了拓宽自己的生存和发展空间，采取一些适应市场和社会需要的手段和措施，利用国家的教学和科研资源，开发自己的收入渠道，壮大自己的实力，而国家教育主管部门又无明确的规定或限制，这就留给审计监督一个政策盲区。

　　2.高等院校内部收入分配制度也存在一些弊端。现在，高校内部的分配差距很大，这已经成为高校内部最为集中的突出矛盾之一。学校根据取得的收费性收入和科研收入而给与了各相关院系和个人相应的奖励性收入，造成了教职员工收入的很大反差。这种收入差距的存在有其积极合理的一面。但重要的是，这种收入的差别很大程度取决于各院系和部分教师掌握的学校所有的教学和科研资源的不同，对很多低收入的教师是不公平的。而目前国家相关部门对高校收入分配没有相应明确的管理规范。

　　3.教育收费面临政策性管理漏洞。教育收费成为当前最为敏感的社会热点问题之一，国家相关部门对收费的内容范围作了严格细致的规定。但是，多数高等学校为了适应社会的需要，开发了一些对社会的服务项目，并根据社会需要程度自主确定了收费项目和标准。从理论上说，为社会服务，根据社会需求来适当收费是合理的。但是，根据现行制度的规定国家有关部门没有确定收费项目和收费标准的，就是违反国家规定收费，是乱收费，属于应该清理的范围。

　　4.对独立学院的审计权限受到限制。

　　三、加强对普通高等院校审计监督的对策

　　（一）适当加大国家审计力度。国家审计始终是加强对高等院校审计监督最为重要的手段。国家审计机关要对高校审计制度化、规范化，从审计计划上建立定期审计制度，消除审计监督的盲区。

　　（二）适当采取多种灵活的审计方式。如前所述，国家审计力量有限，国家审计机关可以采取多种灵活的审计方式实现对高等院校的审计监督。可以采取对不同高等院校同一个方面的专题，进行全面的专项审计调查，揭露在某一领域存在的普遍性、典型性的问题。如，对高等院校的基本建设问题、教育收费问题、科研经费管理和核算问题、独立学院问题，等等，可以分别予以组织专项调查。相比全面审计而言，这种专项审计调查工作量小、难度不大，有利于国家审计机关集中优势力量来实施审计。这种专项调查反映的问题具有很大的覆盖面，发现的问题较为深入，产生原因的分析也比较科学合理，提出的审计建议更具有针对性，有利于为国家有关部门宏观决策提供依据。

　　（三）加强高等院校审计理论研讨，提高审计业务工作水平。应该看到，高等院校审计工作还有很大的潜力，具有广阔的上升空间。各级国家审计机关，各高等院校内部审计组织，各社会审计机构应该在审计组织方式、审计技术方法上加强研讨，提升研讨层次，切实摸索适合高等院校审计的新思路、新方法，更好地为审计工作的实践服务。

　　（四）加强审计分析力度。要在审计工作的基础上，提出问题，分析原因，提出加强国家制度和管理规范化的建议，努力促进国家有关部门出台相应的政策、制度和管理规范。

　　（五）合理配置审计资源，加强国家审计机关、内部审计机构、社会审计组织审计力量的结合。对某一所高等院校的审计，可以由国家审计为龙头，内部审计组织配合，社会审计机构参与的“三结合”模式来共同完成。三种审计力量相互结合，各自发挥自己的优势，相互弥补自己的不足和劣势，在国家审计机关的统一协调下，分别完成不同的审计内容，在分别实现各自的审计目标任务后，实现对整个学校审计任务的全面完成。