一、税制模式选择的标准

　　从理论上看，税制模式是指税收体制度中，税负水平、税负重心、税权格局、税种配置税负价值表现形式等各基本要素的整体构思或其结构框架的设计，它不仅需要有历史的连续性、现实的可行性及经济发展目标模式的一致性，同时要有系统、科学、完整的体系。这是评价和选择税制模式的标准。

　　所谓历史的连续性，就是在总结以往税制沿革的经验教训的基础上，找出可继承和发展的方向，作为新税制模式设计的前提。任何割断历史，另搞一套的作法，必然在实践中碰壁。但是这种继承和发展，不是墨守成规旧习，而是要寻求历史发展的客观必然性。1994年进行的分税制财政管理体制改革和工商税制的全面改革是我国税制模式选择的历史基础。这六年来的运行实践表明分税制有不少优点：它把与产值、速度直接相关的主要税种作为中央地方的共享税，这不仅可以较好地兼顾中央、地方两方面的利益，而且可以弱化地方盲目发展和实施地方保护政策，有利于企业平等竞争；分税制同时也把与企业经济效益密切相关的所得税划归地方，这将进一步地方各级政府发展经济、培育财源、当家理财的积极性。税种，1994年进行的税制改革，是中国走向市场经济体制的税收改革的一次伟大实践，它紧密配合了财政的分税制改革，对国民经济运行的各个方面产生了重要影响。税改后强化了市场对经济资源的基础配置，减少了税收对经济干预，提高了资源配置效率，奠定了社会主义市场经济基础；促进了税收的公平，体现了合理负担的原则，有利于企业的公平竞争，为现代企业制度的建立提供了条件；进一步扩大税源、集中税权、加强征管、减少税收流失、增强了中央宏观调控能力。

　　所谓现实的可行性，是继历史的连续性之后，探讨历史的演变结果，即现实的客观要求。这是新税制模式设计和实施的基石。我们不能脱离开现实情况去毫无根据的胡思乱想，必须预见到新税制模式实施后可能出现的各种趋向和问题，预见到那些应当配套出台的措施等。财政部长项怀诚在全国税务局长会议上，提出了新时期的治税思想，即“八字方针”：法制、公平、文明、效率，以及正确处理好“六个关系”：依法治税与发展经济、中央税收与地方税收、完善税制与加强征管、组织收入与执行政策、税务专业管理与社会协税护税、治队与治税。我们应用这种思想和方法治理税收事务，指导税收实践。现实的客观要求是继续完善税制改革，适当调整有关税率，扩大税源基础，合理开征新税种，逐步取消减免税，加强税收征管，增加财政收入。

　　所谓与未来经济发展目标模式的一致性，就是要把新税制模式放到未来经济发展目标总体中去考察，与经济发展目标的其它方面相协调，找出解决税收与其它方面可能出现矛盾的办法，使新税制成为未来经济运行机制的一个有机组成部分。入世，尽管还有待与欧盟进一步的谈判，而中国今年夏季加入WTO应该说问题不是很大。入世不仅给我国的经济发展带来了新的机遇，而且带来了新的压力和挑战。世界贸易组织的基本原则和宗旨是：通过实施市场开放，促进经济和贸易发展，提高生活水平，保证充分就业，保障实际收入和有效需求的增长，根据可持续发展目标，合理利用世界资源，扩大货物和服务的生产，达成互惠互利的协议，大幅度削减和取消关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易中的歧视待遇。由此可见，我国加入WTO是逐渐与国际接轨的过程，也是和现代市场经济逐渐融合的过程。在这一过程中，必将牵涉到我国税收制度的安排和设计。一是在关税方面，加入WTO意味着原来较高的关税税率的削减。二是税种设置必须加快和国际通行税制接轨的过程，增强税制的透明度。三是加入WTO后，经济全球化进程将引起我国的税源发生变化，税种设计和结构也要做相应调整。四是对税收征管的影响。首先，WTO对加入国国内市场透明度的要求，使必须加快依法治税的步伐，增强税收征管的透明度。其次，提高税收征管效率，采用先进的征管手段也是WTO促进贸易自由化的潜在要求。由此可见，加入WTO，增强了税制改革的外在压力和内在动力，既增强了税制改革的迫切性，又为新形势下的税制改革提出了更高要求。入世后的税制改革必须与未来经济的发展模式和经济运行机制相协调相配套，能够正确处理好顺应经济全球化与促进本国经济利益最大化之间的辨证关系。

　　所谓系统、科学、完整的体系，是指税制模式的各个基本要素之间，有比较严密的逻辑关系。各个理论部分相互配合，各有侧重，都有自己的理论依据和立论体系，经得起推敲和辨证分析，可以概括新税制的各个方面，能够起到实际的指导作用。评价税制，不看某个税种的具体作用，而要看其整体功能成效。

　　二、税负水平和税负重心的选择

　　税负水平和税负重心的选择是税制模式建立的基础，它决定着税制框架结构和整体构思的现实可能性，是税制模式的基础要素。当前经济运行的现实情况是：一方面上税收收入占国民收入的比重下降，政府常感到财力不足；另一方面是收费项目过多，企业常感到负担过重。据调查研究表明，目前各类收费数额（包括各种乱收费在内）预计占我国GDP的10%左右（若加上一些大的乱收费项目，比重还要高些）。目前我国各项税收收入占GDP的比重接近12%，如果二者相加称之为总体负担，那么总体负担大约在22%-25%之间，我国与国际可比的宏观税负不算重（发展中国家90年代初平均税负为17%，含社会保障税），但总体负担并不轻，重就重在非税负担上。（资料来源：《人民论坛》（京），1999，12《坎坎坷坷费改税》 张培森）过多过乱的收费不仅使企业不堪重负，而且侵蚀了税基，减少了政府的可支配财力。所以，减轻企业负担的重点要放在“费改税”上。要在保持原有税负水平不变的条件下，年内尽快取消不合理的收费项目，严控批准新的收费项目；确需保留的可以降低收费标准相关项目归并，属税收性质和具有税收功能的收费应尽快并入税收，加快费改税的进程。

　　税负重心的选择是税制模式发挥其效用的关键因素。由于我国实行的是社会主义公有制，纳税主体是企业，纳税客体是企业收入，我们要在承认客观事实的基础上，加以改进和完善。特别是随着市场经济的发展，应加强个人所得税的征收。

　　三、税权格局的选择

　　税权包括立法收税和依法支配税款两个方面。立法收税又包括税收立法权、税收执法权、税收司法权三个组成部分。依法支配税款，除税法本身规定其使用方向、行权单位外，多与财政事权和经济事权相联系，需要依经济管理体制的要求，统筹安排。我国实行的是以公有制为主体，多种经济成分并存，一些跨行业、跨地区的经济项目，需要中央提供充分的资金来源以形成规模经济，加快经济集约化进程；我国是以按劳分配为主体，多种分配方式并存的国家，适度集中税权，可以控制其他分配形式的滥用，始终保持按劳分配的主体地位。对那些依靠资金、技术、资源机遇和非劳动因素取得收入致富起来的个人、集体和地区、行业等，必须利用税权进行有效的调节，才能始终保持先富者旺盛的活力，既不会因先富起来而消沉，也不会因暴富起来而挥霍，体现效率优先、兼顾公平的原则；我国地方和行业生产力的梯级结构，要求适度集中，以协调各方面的经济关系，抽肥补瘦，抑强扶弱，使地区、行业在共同发展中求得平衡。因此，必须适度集中税权，增强中央宏观调控能力。同时，我国经济地区性、行业性差距很大，负税能力悬殊，不能一概而论；各地开放程度不同，沿海、沿边和内陆地区面临不同的经济发展机遇，所应给予的税收优惠和减免亦不相同；各地的资源优势不同，资源构成也不同。过于集中的税必然影响区域经济的形成和资源优势的发挥。特别是在资源所有权归国家，使用权归地方和企业的条件下，地方和行业不掌握一定的税权，很难协调本地经济与外来经济的关系，必然重新采取地区封锁和割据的形式来对抗中央集中统一的税权；市场经济客观上要求给地方更多的自主性，以促进地方经济的发展。因此，必须适当分权。

　　综上所述，分税制是适应市场经济要求的税权格局。在正确处理中央和地方相互关系时，应坚持如下原则：首先是市场基础原则。中央制定法规必须保证全国统一的市场，以达到资源配置效益的最大化，同时，地方在市场中追逐自身利益，调动地方的积极性。其次是权责对称原则。市场经济中，财权和事权相统一，既要避免事权过多而财力不足，又要防止财力过多而承担的事权太少。再次是法律规范原则。要跳出几十年间中央与地方财力分配上讨价还价的老路子，使得中央与地方在财政管理、财政分配体制上走向规范化。一是使得地方政府依法征税的积极性大为提高；二是地方政府在减轻了过去因体制频繁变动，怕中央“平调”而不“暴富”的心理后，开始普遍重视预算外资金与政府收费的管理，将预算外财力统筹规划。

　　四、税种配置的选择

　　税种配置是在税负水平、税负重心、税权格局选择的基础上，进入税制设计的蓝图阶段所必须作出的选择。税种配置是税制模式的核心要素。一种税种配置的推出，往往以其税种配置为标志，并常以其主体税种的配制来命名。1997年，我国增值税、消费税、营业税三项流转税占税收收入的比重高达69.34%，而个人所得税和企业所得税占税收收入的比重仅为14.90%.（资料来源：1998 《中国税务年鉴》）由此可见，我国目前仍是以流转税为主体税种的税制模式。这是因为我国现阶段，剩余价值仍相对较少，而且，流转税作为一种间接税，容易转嫁，易在无痛苦中征纳。但是，随着市场经济的发展，剩余价值会逐渐增多，公民的纳税意识会逐渐增强，所得税在均衡收入分配方面将发挥更大作用，所以，所得税占的比重将会越来越大。适应经济形势的变化，应进一步改革税制。完善增值税，合理调整消费税，相应调整营业税，以两法合并为基础开征法人所得税，改革现行的个人所得税，建立法人所得税和个人所得税协调配合的所得税制结构。此外，市场经济是法制经济，要求税收发挥以压力促产经营的作用，即“硬约束”机制。压力促产的关键在于义务公平，人人有压力，行行业业有压力。因此，必须加强资源税、财产税、房地产税等税种的征收管理，避免对资源、劳动力、房地产的浪费，变粗放经营为集约经营，实现经济增长方式的转变；为配合现代企业制度的建立，解决企业办社会的问题，要加强对社会保障税的研究，逐步实现以税代费，进行规范化管理；为防止税负过重，税基的负税能力弱，要扩大课征面，开征零星税种。而这些税种又是地方税收体系的组成部分，必将随着经济的发展而不断充实完善。

　　五、税负价值表现形式选择

　　在有商品、货币存在的条件下，税赋必然有一个价值表现形式问题。反映到税制模式里边来，则是一个计税方式、征管方式、监督检查和考核方式及如何建立税收内部、税收与其它各方面制约关系，并使之系列化、制度化的问题。这是税制模式选择中不可忽视的一个方面。选择不当，将会造成一个好的税制无法贯彻持久，或其本身就是一个有缺陷的税制，不完善的税制。只有税负的价值表现形式与其它几个基本要素选择配合默契，相互一致，才能保持新税制建设的系统性、科学性和完整性。这里讨论的不是计税、征管、查考、监控的具体方法、形式和内容，而是这些具体方法、形式、内容所赖以存在的基础、设计依据和基本框架，即模式选择。

　　1.价外税势在必行。

　　市场经济改变了整个经济的运行过程，也改变了各方面的利益分配关系，价、税、财联动的经济体制已经解体。价格要随行就市，在市场供求关系变化中经常波动。企业的个别劳动必然接受社会检验，不能再成为制度产品价格的直接依据，价格不再决定于个别企业的成本和利润，而取决于市场供求的均衡点；职工个人收入不再决定于国家统一规定的工资标准，而要取决于个人的劳动素质和竞争能力，并且要随劳动力的流动和市场价格的变化经常变动；税收不可能再成为企业产品价格的组成部分，随着产品价格的变化而变化，需要实行价税分离，由价内税变为价外税，使税收不再成为企业产品价格的组成部分，而要成为调节价格和市场供求的手段。这是因为：

　　（1）在市场经济中，价格必须反映市场供求的变化，随着市场供求而波动；税收则要求相对稳定，使企业具有明确的预期目标和相对稳定的经营环境。

　　（2）市场经济要求价格和税收对经济运行起不同的调节作用。价格侧重于调节供求总量，税收侧重于调节供求结构；价格推动企业把握市场动向，追求最大利润，税收则要调节收益水平，实现均衡分配；价格推动企业改善经营，实现微观效益，税收则注重社会共同需求和社会效益。

　　（3）在经济改革中，价格要逐步放开，缩小国家定价的范围，用灵活的市场价代替固定的计划价；税制个改革则要用法治代替人治，增强税务机构的执法权和控制能力。随着价格改革的深入，价、税分离势在必行。

　　2.立法权、执法权、司法权相互制约以保证税负价值转移畅通无阻

　　做好税收工作对国民经济和社会发展上一个新台阶具有重要意义。现行税收法律体系尚不健全，法律级次偏低，对新税制和税收政策进行变通的现象在个别地方仍然存在，它影响了税法的统一性和严肃性；作为我国重要的经济执法部门，税务机关必须严格执法；市场经济要求税收工作必须法制化，一切违反税法的行为必须得到及时纠正和处理；一些纳税人不能自觉地依法纳税，税务机关肢解、变更国家税法的现象也时有发生，甚至还有个别税务干部，以税谋私，通谋偷、骗税等违法活动。开展偷税与反偷税、腐蚀与反腐蚀的斗争，必须常抓不懈。按照社会主义市场经济的要求，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。为此，要建立完善的税收法律体系、税收执法监督检查体系、税收法律服务体系和税收法律保障体系。为此，我们要开展如下工作：加快税收立法步伐；深入开展调查研究工作；继续开展税收执法检察；结合执法检察，继续做好地方税收法规的备查备案工作；编辑税收法规信息库和中华人民共和国税法，完善税收公告制度；复议应诉工作要进一步做好；逐步开展税务稽查案件审理工作。

　　3.加强税收征管

　　税收征管是税务机关依据国家的税法，对纳税人的交税行为进行检查监督的行政执法行为。我国的税收征管法规定了税收征管必须遵循的各项制度，主要包括税务登记、帐务与凭证管理、纳税申报、税款征收、税务检查和违章处理。税收征管在税收工作中具有极其重要的地位，国家的税法要通过税收征管贯彻执行；分散在各地、各环节和个人手中的税款，要通过税收征管集中起来，及时足额纳入

　　国库；税收调节经济，调节收入分配的作用，要通过税收征管得以充分发挥；税收制度、法律的不断完善和税务机构、队伍的建设和管理，也要通过税收征管来论证与检验。

　　在社会主义市场经济体制下，加强税收征管具有客观必然性。加强税收征管是建立社会主义大市场的需要。社会主义市场经济要求打破地区之间的界限，建立统一的大市场，反对人为分割市场，反对地方保护主义。加强税收征管，是保护全国统一的税法在不同地区、不同部门贯彻执行的主要手段，它能使商品生产者、经营者不因地区、行业间税负不平等而出现不正常的流动，能使国家的产业政策和调控目标得以实现，促进各地区的经济按市场规划协调增长，从而推动社会主义大市场的形成和发展。加强税收征管是为社会主义市场经济发展提供充足财力，国家对市场经济进行宏观调控的需要，加强税收征管是保证公平竞争、调节收入分配、保持社会稳定的需要。

　　加强税收征管，应做好以下三方面的工作：

　　第一，进一步完善税收征管法律和制度，同时，对一些操作规程和具体管理办法，也要作进一步完善和配套，如税务登记、纳税申报、税务稽查以及税收保全强制执行等办法，都有待研究制定，以适应社会主义市场经济发展和新税制实施的需要。

　　第二，尽快转换税收征管模式。我国的征管改革已从征、管、查“三分离”、“两分离”发展到初步确立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的征管模式，进一步明确了征纳双方的权利和义务，建立了必要的程序和机制，提高了税款征管的质量和效率。为此，我们要通过三个层次上的征管改革，提高征管质量和征管效率。首先，要在规范征管基础上下功夫，其次要在规范征管服务上下功夫，最后要在强化稽查、规范稽查上下功夫。

　　第三，大力改进税收征管手段。我国现在正在建设的“金税工程”，以及增值税专用发票稽核系统和防伪识别系统都是实现征管现代化的重要组成部分。我国要力争用十年左右的时间，基本完成全国税收电子整体工程建设，实现税收征管的现代化。