摘要：目前，我国个人所得税征收面过窄、收入比重偏低。个人所得税存在缺陷的现状，严重制约了个人所得税组织财政收入、公平社会财富分配、调节经济运行功能的充分发挥，也与我国现阶段经济发展及收入分配结构不相适应。本文建议通过完善个人所得税制，强化个人所得税征管，以提高个人所得税收入比重，充分发挥个人所得税功能和作用。

　　个人所得税自1799年由英国首创，历经两个世纪的发展和完善，已成为现代政府公平社会财富分配、组织财政收入，调节经济运行的重要手段，并成为大多数发达国家的主体税种。我国个人所得税开征较晚。自1980年以来，国家先后颁布了《中华人民共和国个人所得税法》、《个人收入调节税暂行条例》和《城市工商户所得税暂行条例》，1994年税制改革中将以上三税合并，实施新的《个人所得税法》，1999年宣布从1999年10月1日起对居民储蓄利息开征利息所得税。至此，个人所得税已进入中国的千家万户，与每个公民的利益直接相关，引起理论界和普通百姓的普遍关注。然而，我国现行个人所得税征收面小，收入比重过低，与我国现阶段经济发展不相适应，妨碍了个人所得税整体功能的有效发挥，因此，必须进一步发展和完善。

　　一、发展和完善个人所得税的现实可行性分析

　　如前所述，个人所得税在筹集财政收入，公平社会财富分配、保持经济稳定和促进经济增长等方面具有十分重要的作用。但上述作用的充分发挥，必须以个人所得税在整个税收中占有相当大的比重为前提。从我国现实分析，通过发展和完善个人所得税，逐步提高个人所得税的收入比重，不仅是必要的，而且是完全可行的。

　　1改革开放以来，我国国民经济迅速发展

　　GDP以及人均GDP快速持续增长，为提高个人所得税比重打下了坚实的基础。国际经验表明，随着经济的发展，个人所得税的比重将逐步高。美国著名现代财政学家马斯格雷夫在60年代曾对近40个国家的有关资料进行分析，得出一个结论：间接税占税收收入的比重与人均GDP呈负相关，而个人所得税与人均GDP呈正相关。即随着一国经济的增长和人均GDP的增长，间接税在税收收入中的比重将相应下降，个人所得税的税收收入比重将相应上升。从我国现实看，近几年来，特别是1994年以来，我国个人所得税都保持了很高的增幅（年均递增50%以上），这充分说明我国个人所得税税源潜力巨大，我国目前已具备提高个人所得税收入比重的经济基础。

　　2我国国民收入分配中，公民个人所得比重逐年上升，居民个人收入有大幅度增长

　　据国家有关部门测算，在国民收入的最终分配中，居民所得份额已从1978年的50 5%上升为1995年的69 1%.目前我国个人收入逐年增加，城乡居民储蓄存款近年来以每年8000亿元的速度递增，与此同时，据财政部财政科学研究所的一份课题报告显示：我国目前个人所得税的征收面尚不足总人口的1%，个人所得税的平均税负亦不足1%，远远低于世界各国平均水平。因此，我国要发展和完善个人所得税，进一步提高个人所得税比重，与我国现行经济发展和国民收入分配结构相适应，是完全可行的。

　　3面向富裕家庭征税，在我国有着广阔的前景

　　有资料表明，1994年我国城乡居民储蓄中，占3%的高收入户拥有28%的储蓄额；1995年20%的储户拥有60%的储蓄额。至1999年上半年，中国公民已拥有近6万个亿的储蓄存款，其中80%的存款为20%的储户所拥有。国际经验表明，个人所得税主要是面向富裕家庭征税。例如在美国，现有5%的美国高收入纳税人缴纳了将近1/2的联邦所得税，占50%的低收入纳税人仅缴纳了5%的联邦所得税。我国的情况则正好相反。近年来我国个人所得税结构中，有80%的收入是来自于职工工资收入，相对低收入的工薪阶层是个人所得税的主要缴纳者。有人认为：我们在国有企业改革上是“抓大放小”，而在个人所得税征管上却是“抓小放大”。应提高向富裕家庭和高收入者课税的比率，把潜在的税源变成现实的税收。

　　4我国对个人所得税进行科学化征管的条件已基本具备

　　好的税制要有好的征管去保证。在我国，要提高个人所得税的收入比重，关键之一就是要有强有力的税收征管。从现阶段看，我国发展和完善个人所得税的外部条件已经基本具备：一是随着多年来大张旗鼓的税法宣传，税收知识的广泛普及，公司纳税意识已有很大提高，随着利息所得税的开征，公民对税收的心理承受能力进一步加强，不至于排斥和抗拒个人所得税；二是经过20年的个人所得税征管实践，我国已积累了丰富的个人所得税征管经验，税收征管水平有了很大提高，正在稳步推行的税收计算机网络化管理，为个人所得税的科学征管提供了基本的条件；三是从1999年10月1日对居民身份实行终身号码不变制，以及即将实施的存款实名制，是科学地掌握纳税人收入来源，防止税收流失，提高征管效率的有效保障；四是我国法律制度和会计制度进一步健全，并与国际惯例接轨，亦有利于个人所得税这个国际化税种的征收。

　　当然，相对于西方发达国家而言，我国个人所得税征管水平相对较低，征管手段还相对落后，但西方发达国家较为完善的个人所得税也不是一蹴而就的，也经历了逐步发展和完善的过程。因此，我国个人所得税的发展要立足于现有的条件，并在实践中逐步加以完善。

　　二、发展和完善我国个人所得税的思路

　　从充分发挥个人所得税筹集财政收入，调节收入分配，促进经济稳定增长的角度出发，我国应改革和完善个人所得税制，并逐步将个人所得税的收入比重由目前的不到4%提高至10%—20%，以达到发展中国家的一般水平。

　　（一）改现行分类所得税制为综合所得税制，并实行按年计征。

　　分类所得税是按税法列举的各项收入课征。其优点在于可以广泛采用源泉法，控制税源，防止税款逃漏，课征简便，并便于区分不同所得规定不同税率。但随着经济的发展，公民收入来源愈来愈广泛，客观上已不可能将有的收入逐项列入税收法规；同时由于分类所得税是按课税客体的税源分别课征，不能测定纳税人的负税能力，还带来纳税人通过收入分计等手段逃避税收，导致税负不公等问题。而综合所得税是按所得主体的全部收入综合计征，应纳税额的多少与纳税人纯收入水平紧密联系，能适应纳税人的纳税能力，较分类所得税更符合公平原则。所以，综合所得税制必然取代分类所得税制，这种变化是经济发展，税制由不成熟趋向成熟的必然结果。西方发达国家如英、德、美、法等亦经历了由分类所得税向综合所得税转化的过程。我国应改现行分类所得税为综合所得税，并实行按年计征。若改革一步到位有困难，可采取先实行分类综合所得税制，待时机成熟再行综合所得税制。

　　综合所得税的税基原则上应覆盖个人的全部收入。因此，需合理界定个人的课税所得。笔者认为：综合所得税的课税所得应包括一定期间（一个纳税年度）内所获得的一切经济利益，而不问其来源、方式，是货币所得或实物所得、是经常所得或偶然所得、是合法所得或非法所得，只要是能够增加一定期间内纳税人纳税能力的，均应包括在个人课税所得之中。这样做至少有以下几点好处：一是纳税人无法通过收入分计以逃避税收；二是税务机关不须对纳税人的每项所得分析是何种所得，或其是否合法，便于征管，并节省税收成本；三人收入来源、方式发生变化时，政府可不需修改税法就能及时捕捉到新的个人所得税课税对象。

　　（二）要建立主要向高收入者和富裕家庭课税的个人所得税制，对低收入人家庭免税或课以低税，充分发挥税收调节收入分配的作用。

　　1合理确定个人所得税费用扣除标准

　　个人所得税纳税单位应以家庭为主，而不是个人为主。家庭是社会的基本单位。个人所得税的税基应是减除为了取得收入的费用和生计费用之后的可税所得，即仅对能反映个人纳税能力的纯所得部分课税。因此，在归集个人计税总所得收入之后，必须从总所得收入中扣除不能反映其纳税能力的成本费用及生计费用。我国个人所得税费用扣除额偏低，又长期没有随收入和物价提高而调整。这造成了两种与税收征管效率原则相违背的现象，一是使更多的有收入的个人都在所得税征管范围之内，增加了征管对象的数量和征管成本，影响了征管效率；二是对低收入征税，妨碍了税收公平。因此，需要提高个人所得税的费用扣除标准，充分考虑纳税人在赡（抚）养以及教育、住房、医疗、保险等方面的扣除额，并根据通货膨胀情况进行指数化调整，以减少对低收入阶层的课税，有利提高征管效率，同时，严格个人所得税减免项目，防止税源流失。

　　2降低个人所得税边际税率，减少税率档次

　　目前我国对工资薪金实行九级超额累进税率，最高税率为45%，与世界各国相比，这一税率偏高。一方面会增强纳税人偷漏税的动机；另一方面由于45%的税率在现实中极少运用，这一税率只起象征性的作用，有其名而无其实。应重新设计个人所得税税率结构，应实行“少档次、低税率”的累进税率模式。在提高个人所得税费用扣除标准的基础上，维持现行低税率（5%）部分，则各类所得之低所得纳税人应该都可以接受；在高税率部分，将45%向下调降至40%或35%（各中高档税率相应调低），则可构建一组由5%至35%或40%之间的累进税率。税率档次设计以六级左右为宜。

　　（三）加强税收征管，建立以源泉扣缴和纳税人自我申报制度相结合的征管方式，并明确代扣代缴义务人的法律责任。

　　据专家测算，我国现行个人所得税的流失率在50%以上。因此，在完善个人所得税制的同时，强化税收征管，确保应收尽收，是提高个人所得税收入比重，充分发挥个人所得税功能作用的关键。建议在改分类所得税为综合所得税的基础上，对各类所得实行逐项扣缴，年度综合申报纳税的办法，以有利税务机关对税源的及时监控。纳税人多缴税，则退税；少缴税，则补税。同时加快存款实名制的实施进度，逐步实行收入支付信用化，推动隐性收入显性化，并加快征管手段的现化建设，以促进个人所得税的有效征收。

　　（四）开征遗产税筹配套性税种。

　　（五）应改个人所得税为中央税。一是现行个人所得税划为地方税，与“国际建行做法”不一致，一个人可能在全国各地有各种所得，由各地方政府征收，这有许多不便；二是个人所得税的筹集收入功能可增加中央财政收入，有利增强中央宏观调控能力。

　　（六）借鉴国际经验，采取必要措施（如实行归集抵免制），解决企业所得税和个人所得税的重叠征税问题，以合理减轻纳税人负担。

　　参考文献：

　　[1]杨勇公平与效率[M]北京：今日中国出版社，1997

　　[2]于明宜，陈虹大陆个人所得税分类制度的分析与展望[J]河北财贸大学学报，1998，（6）