纳税人发票被盗，税务机关一般按“未按规定保管发票”予以罚款，而纳税人提出质疑：这样处罚究竟是否合适？现就发票被盗的法律依据和法律责任作一探讨。

　　一、税务机关处理的法律依据

　　依法行政是行政活动的基本准则。行政决定的法律效力和法律效果，取决于该行政决定与法律的一致性。行政机关的职能和行使职权中产生的权利义务必须以法律规定为依据，行政机关的法律能力和行使职权应当来自法律的授权，而不能离开法律由行政机关自己设立。涉及到发票行政法规，可以遵循的只能是《中华人民共和国发票管理办法》、《中华人民共和国发票管理办法实施细则》、《江苏省增值税专用发票管理规定》。

　　《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称《发票管理办法》）第36条规定：未按规定保管发票的，属于违反发票管理法规的行为之一，“对有前款所列行为之一的单位和个人，由税务机关责令限期改正，没收非法所得，可以并处1万元以下的罚款。有前款所列两种或者两种以上行为的，可以分别处罚。”

　　《中华人民共和国发票管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）第50条规定：“下列行为属于未按规定保管发票的行为：（一）丢失发票；（二）损（撕）毁发票；（三）丢失或擅自销毁发票存根联以及发票登记簿；（四）未按规定缴销发票；（五）印刷发票的企业和生产发票防伪专用品的企业丢失发票或发票监制章及发票防伪专用品等；（六）未按规定建立发票保管制度；（七）其他未按规定保管发票的行为。”

　　在1995年6月6日，各地被盗、丢失增值税专用发票情况较为严重，不法分子利用被盗、丢失的专用发票骗取国家税款的案件屡有发生，为加强专用发票的管理，防止国家税款流失，国家税务总局出台了《关于被盗、丢失增值税专用发票的处理意见的通知》（国税函[1995]第292号，以下简称《通知》），其中规定：纳税人必须严格按《增值税专用发票使用规定》保管使用专用发票、对违反规定发生被盗、丢失专用发票的纳税人，主管税务机关必须严格按《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国发票管理办法》的规定，处以一万元以下的罚款，并可视具体情况，对丢失专用发票纳税人，在一定期限内（最长不超过半年）停止领购专用发票。对纳税人申报遗失的专用发票，如发现非法代开、虚开问题的，该纳税人应承担偷税、骗税的连带责任。虽然《通知》无法作为税务机关处罚的法律依据，但是在处理具体问题时可作参考。

　　1997年6月16日，江苏省颁布《江苏省增值税专用发票管理规定》（省政府令[1997]第090号，以下简称《规定》）第19条规定：“一般纳税人专用发票被盗、丢失的，纳税人应于案发当日向公安机关报案，并向主管国税机关报失，提供被盗或丢失专用发票的详细情况，采取有效措施，防止税款流失。”第21条规定：“一般纳税人未按规定领购、开具、取得、保管专用发票的，未按照规定接受国税机关检查的，由县级以上国税机关根据情节轻重，处以5000元以上10000元以下的罚款。造成偷税、骗税的，依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国税收征收管理法》和《全国人大常委会关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》的有关规定予以处罚；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”

　　二、对该处理依据的解读

　　（一）、“被盗”是否属于“丢失”

　　《发票管理办法》及其《实施细则》都对丢失发票的行为规定由税务机关责令限期改正，没收非法所得，可以并处罚款。那问题是，那被盗是否属于“丢失”的一种呢？

　　“被盗”和“丢失”产生的结果都是相同的，也就是发票脱离纳税人的掌控。但纳税人的主观心理态度和客观行为是不同的。

　　“丢失”，纳税人主观上有过错，明知可能发生丢失发票的结果，却没有采取有效措施，故意或者放任这种损失的发生。客观行为上违反发票管理的有关规定，未履行或不当履行发票管理义务而造成发票丢失。依照规定对已取得的发票进行保管，是发票管理相对人的法定义务。显然，违反发票管理规定造成发票丢失，纳税人主观上有明显过错，自然应承担由此而产生的法律责任，税务机关应当进行处罚。

　　而我们这里讨论的“被盗”，情况就比较复杂。一种是纳税人主观有过失，由于应当预见因为疏忽大意而没有预见（疏忽大意的过失），或虽已预见而轻信可以避免（过于自信的过失），以致发生发票丢失。例如：纳税人安装的保险门窗年代已久，内部损坏，由于疏忽大意没有检查，此时发生偷窃事件，纳税人虽无主观故意却有过失，税务机关也可以对此进行处罚。另一种是纳税人主管上无过错，他们已按照税务机关的规定做好防护措施，发票被盗或丢失是不可抗力或意外事件。例如，来自自然因素的地震，来自他人因素的抢劫，或是意外的火灾、车祸等等。那根据主客观相统一原则，就不能认定纳税人违法，也不应该让他承担法律责任对其进行处罚

　　按《通知》规定，“被盗”、“丢失”是分列的两个词，也就是说国家税务总局也把被盗、丢失作为两种情况来考虑。而《通知》“对违反规定发生被盗、丢失专用发票的纳税人，主管税务机关必须严格按《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国发票管理办法》的规定，处以一万元以下的罚款”的规定，针对的是违反规定发生被盗、丢失的情况，也就是上述所说的纳税人有过错。行政法，不仅要求行政机关在行使权力时要有明确的法律授权、符合法律程序，还要求行为内容合理正当，符合公平公开公正的原则。如果不分原因，不考虑各种具体情况，对发生纳税人发票被盗采取一刀切的做法都进行处罚，也就违背了合理行政的原则。

　　（二）、“被盗”是否属于其他未按规定保管发票的行为

　　根据上述分析，显然，对第一种有过失的被盗，应把其列为其他未按规定保管发票的行为，而对第二种纳税人无过错的被盗，则不属于其他未按规定保管发票的行为。而对无违法行为的纳税人，要转变意识和观念，从管理服务上尽可能的创造宽松、公平的环境，如果始终站在纳税人的对立面，只要发票遗失，一律给予未按规定保管发票的处罚，影响到征纳关系的和谐。

　　（三）、“可以”与“应当”之辨

　　《发票管理办法》规定，对未按规定保管发票的由税务机关责令限期改正，没收非法所得，可以并处1万元以下的罚款。税法并未规定对“未按规定保管发票”必须课处罚款，罚款只是一种选择的行政处罚措施，是否并处，处罚多少，必须根据纳税人过错大小、危害结果轻重，由税务机关自由裁量，而这种自由裁量权体现了执法人员对法律的深刻认识和理解。所以，即使税务机关要对被盗发票的纳税人予以惩处，也应结合具体事实，可以根据情节减轻或者免除。

　　三、结论

　　1、发票被盗不属于丢失发票，因为丢失发票是有明显过错，违反发票管理的有关规定，发票被盗可能是有过失也可能是无过错行为。

　　2、对有过失的发票被盗行为，税务机关可以根据其情节轻重、危害结果的大小，在法律规定的范围内，依照法定程序，以《发票管理办法》第36条和《实施细则》第50条第7款，对增值税专用发票，还可以依据《规定》第21条给予适当处罚。

　　3、对无过错的发票被盗行为，无过错即无责任，税务机关不应对其处罚。