2004年，非税收人正式取代预算外资金的提法。虽然推进了财政收入管理机制的完善，但目前仍然存在一些问题。本文重点分析当前非税收人管理中存在的问题，并提出相应的对策。

　　一、当前非税收入管理中存在的主要问题

　　（一）税收入规模过大，二次分配问题突出虽然部门预算改革的成效非常显著，相当一部分行政事业性收费和政府性基金都纳人了预算管理，而且对非税收人的管理也日趋规范，相当多的不合理行政事业性收费项目和政府性基金被逐步取消。但是，非税收人规模仍然过大，其占财政收入的比例接近，比美国、德国等市场经济发达的国家高多个百分点，费大于税现象十分突出。更为严重的是，在非税收人的分配使用中存在着严重的二次分配现象。已经纳人预算管理的非税收人基本是由各主管部门自行安排收支计划，财政部门虽然履行了审核批准的程序，但并没有对这些资金进行强有力的监管。非税收人更大的部分没有纳人预算管理，许多主管部门和预算单位在编制年度预算方案时只申报一个总体收人计划，对于其分配使用并不提出详细的方案，留待年中或年末时进行分解，形成事实上的主管部门二次分配和整个年度预算的调整，削弱了预算的刚性和法定约束力。如不制止，将危及国家财政的根基，影响税收“内在自动稳定器”对经济的调控功能的发挥。

　　（二）重预算内轻预算外，非税收入管理流于形式目前，各级政府每年向人民代表大会提交的年度预算收支安排仍然只有一般预算收支安排，而没有非税收人预算收支安排。在审核各部门的年度预算时，非税收人的审核基本上流于形式，非税收人支出并没有刚性约束。年初收人预算不足则进行追加，收人预算超过实际支出也不需要办理结转手续，收支项目调整随意性大，长期游离于财政预算管理之外。由于缺乏法定的支出监管程序、对预算外资金支出没有过硬约束，难以实行严格意义上的监管。财政部门还是预算单位的工作人员，对非税收人的资金属性认识上仍然延续着过去的观念，导致非税收人预算不实或不准确，预算安排随意性大，预算调整频繁，财政监管形同虚设。

　　虽对非税收人采取了“收支两条线”管理方式，但未真正触及执收执罚单位利益，仍然是“谁收谁用，多收多用，多罚多返”，非税收人难以全额进人预算“盘子”。加之财政部门在部门预算安排上采取的是“先非税后预算”，有关单位甚至财政机关相关管理部门往往不愿把非税收人基数编制过高，造成科学的部门预算夹带人为因素，从而使非税收人预算管理流于形式，政府统筹调剂乏力。

　　（三）财政专户中的许多财政拨款形成了事实上的沉淀资金

　　目前，我国还设有许多专项资金专户或基金专户，比如粮食风险基金、社保基金、防汛抗旱、救灾资金等等，而且，国家还在根据需要，继续出台政策设立新的基金。专项资金账户有利于专款专用，防止挪用挤占，在一定程度上促进了专项事业的发展。但是，由于许多专项资金账户的资金都来源于财政预算拨款，专户资金一般根据进度拨付，这就造成资金在专户内的沉淀，不利于统筹调度财政资金，发挥财政资金量大、无偿使用的特点，特别是在面对各种突发事件和自然灾害而需要紧急调度资金解决燃眉之急的时候，专项资金专户的不利影响就更显突出。

　　（四）执法部门多，项目多，缺乏规范现行执收执罚行为主要存在部门多，环节多，项目多，标准乱等问题。尽管经过多年对收费项目的清理、减并、撤销，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项月仍有200多项，2003年为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项以上，其中仍不乏有不合理和欠规范的收费项目。单位和个人要办成一件事，在涉及的每个部、每个环节几乎都要过“交费关”。有些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业单位或团体协会，从而增加收费环节。执收执罚单位一方面超范围、超标准收费，甚至擅立收费项目，另一方面则存在该收不收，该罚不罚，随意减免，收人情费的现象，导致财政收人流失。

　　（五）法制不健全，监督缺乏约束力

　　目前，非税收人从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规。行政事业性收费和罚没收人虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不合时宜，使得非税收人管理无章可循或有章难循。同时，非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法不一致，财政部门在非税收人管理上处于被动状态，特别是对非税收人管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。

　　二、规范政府非税收入管理的对策建议

　　从当前非税收人管理存在的问题来看，要使非税收人管理步人法制化、规范化、科学化轨道，唯有创新非税收人管理模式，才能使政府非税收入管理取得实质成效。

　　（一）更新政府非税收入管理理念

　　要逐步淡化预算外资金概念，尽快建立非税收人新理念，真正把各级领导的思想认识统一到非税收人“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。

　　一是要牢固树立非税收人是财政收人重要组成部分的新观念，把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。

　　二是树立全局观念，把非税收人管理改革置于财政改革与经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义倾向。

　　三是树立宏观调控观念，注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，减少和规范行政审批，通过改革规范非税收人管理，减轻社会负担，优化经济发展环境，从而为建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。

　　（二）理顺税费，分类规范管理

　　国家财政收人采取税收和非税收人两种形式并存。对于非税收人的改革，要从总体上理顺税费，还税和费的本来面目。大部分名为费实为税收收人，可纳人税收管理，即实行“费改税”小部分属于费的项目，仍维持收费，纳人预算内或预算外管理至于国有资产有偿使用收人等其他政府非税收人，按规定上缴国库或存财政专户。当然，各种乱收费、乱集资、乱罚款，则在改革中予以废止。通过清理整顿，实施分类改革，采取不同的处理方式，使之“分流归位”。

　　（三）建立和完善规范化的非税收入征管体系

　　1.强化部门预算，编制综合预算，将非税收人逐步纳人预算管理。非税收人属于政府财政性资金，必须按照综合财政预算的要求，把非税收入形成的可用财力纳人统一的政府预算体系，实行真正意义上的综合预算。

　　2.继续深化“收支两条线”改革。当前，一是要按照“收支两条线”要求，将非税收人纳人国库集中支付和政府采购体系。二是完善账户管理，清理和规范预算单位的银行账户，取消各征收单位以各种形式设立的收人过渡户，确保各项预算外资金及时足额上缴财政，以防转移、截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生。三是实行真正意义上的收支脱钩。要解决非税收人管理中存在的深层次问题，其核心是深化“收支两条线”管理，实行收支脱钩。即执收、执罚部门收取的非税收人全额上缴财政，列为财政预算收入取消比例返还，不再实行收支挂钩单位履行职能所需支出通过编制部门预算由财政予以解决切断部门组织收人与自身利益的关系，从体制上解决非税收人管理中存在的深层次问题。

　　3.扩大和完善非税收人银行代收。对行政事业性收费、政府性基金、国有资产有偿使用收人实行“收缴分离”对罚款实行“罚缴分离”，款项由代收银行直接上缴财政。

　　4.严格非税收人票据管理。加强票据管理总的原则是要做到统一领发，统一使用，统一保管，统一核销和统一监督。目前在不少地方改革中出现的统一的“非税收人一般缴款书”是一种很好的模式，值得借鉴。从实际运行来看，效果较好。

　　5.建立和完善非税收人征缴管理信息系统。开发非税收人管理软件，用科学的管理手段实现非税收人从票据领购到自动核销、单位开票到自动人账、银行代收到传送信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的计算机网络化管理。实现财政与银行、财政与执收执罚单位、财政内部和财政部门上下级之间的计算机联网，全面监控非税收人的收缴情况，提高工作效率和管理质量。

　　6.建立严格的法律体系。尽快结束非税收人征收管理无法可依的局面，加快非税收人管理法律体系建设步伐，加强政府非税收人管理相关问题的研究和制度建设，加强对政府财力的全面法律约束。

　　7.建立专门的收费监督部门。该部门不受同级政府机关领导，而直接向同级人民代表大会或上一级政府部门负责。将政府收费置于人民代表大会的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。在具体操作上可实施领导负责制原则。