（一）税、费的相互关系

　　政府为履行其职能，需要一定的资金。这些资金可以通过两种方式取得：一种是税，另一种就是费。税费的关系如何？代表性的说法有三种：

　　杨灿明认为税费有四个共同点：（1 ）税和费的征收主体都是政府及政府授权的单位；（2）二者均是政府参与国民收入分配的方式， 都属于财政性资金；（3）就用途而言， 二者都是为了充分行使政府的职能；（4）二者征收管理的制度、 规章和办法都是由政府授权的政府部门制定的。二者的区别在于：税具有征收对象的普遍性、征收方式的统一性和相对的稳定性，凭借的是国家的政治权力，具有征收上的强制特征，通过税收提供的公共品具有非排他性；而费则直接与交费者的收益情况相关，表现为一种直接对应的经济交换关系。针对一项公共产品或服务，究竟采取何种收入筹集方式呢？由于无论收税还是收费都要花费一定的费用，因此理性的做法是在这两种方式之间进行选择，选择成本最低的方式（注：杨灿明：《关于“费”改“税”的理论思考》，《财贸经济》1998年第6期。）。

　　韩凤芹运用西方经济公共产品理论对二者的关系进行了更深入的分析，认为收税和收费有一个主从的关系。政府应以收税为主，收费只是为国家提供一种补充性的财源。但由于“拥挤性公共物品”的存在，收费也具有不可替代的地位和作用。其作用主要是有利于促进政府所提供的公共设施的使用效率；有利于避免经常发生在政府所提供的公共设施上的所谓“拥挤”问题。（注：韩凤芹：《费改税的现实选择》，《经济研究参考》1998年第65期。）

　　伍世安认为费是一个独特的经济范畴，它不同于价格，也不同于税收，是介于这二者之间的范畴。它既是受社会公共规制的无形产品的比例价，又是补充国家财力的继补税，简言之，费是价格与税收的交集。（注：伍世安：《中国收费研究》，中国财政出版社1997年第1版。）

　　从近期的讨论看大多数学者认为：税和费各有特点，二者的相互代替不是无条件的。进行费改税并不是要将所有的费都改成税，而是要整顿过多的不合理收费，从而使税与费保持一个恰当的比例关系。比例恰当与否的评价标准就是“三个有利于”。

　　（二）实行费改税的必要性

　　大多数学者认为，无论从经济理论还是从西方发达国家的经验看，税费都应是国家的主要收入来源。而在我国改革开放以来特别是近几年来，乱收费现象愈演愈烈，出现了费大于税的不正常状况。为改变这一状况，我们可采用的一条有效措施就是实行费改税。

　　1.乱收费的表现。李民概括为以下几点：（1）各种收费总量多。据统计，1996年全国收费总额达4000多亿元，相当于当年财政收入的50％，比美国（7％）、德国（8.1％）等市场经济国家高40多个百分点，并有逐年膨胀之势。（2）收费范围不断扩张。 随着计划经济向市场经济的转变，各行政事业单位为弥补财政拨款的不足而普遍开始创收，各种收费项目越来越多，范围越来越广。从中央机关直至村镇集体组织和街道委员会，各级行政机关、党的机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等绝大部分有收费行为。（3）收费秩序混乱。 许多部门和地方政府不断越权审批收费，屡禁不止：只收费不服务、多收费少服务现象相当普遍；违反国家规定随意支配和使用资金屡见不鲜。到1996年底，全国共有建设费、附加费和基金项目421个， 其中经中央批准的只有46个，省级自行设立的375个，多数为越权审批的。 收费的使用也很混乱，很多资金甚至被部分人挥霍掉了，公款大吃大喝屡禁不绝与此有很大的关系。（注：李民：《治理乱收费问题的政策取向》，《经济工作者学习资料》1998年第57期。）

　　伍世安概括为：（1）收费部门乱；（2）收费项目乱，擅立项目、巧立名目、延伸项目、“抵押”项目；（3）收费标准乱，层层加码、 分解项目变相提价、转移职能、双重收费；（4）收费行为乱， 重复收费、强行收费、无章收费；（5）收费用途乱，乱开户、乱支用。 （注：伍世安：《中国收费研究》，中国财政出版社1997年第1版。）

　　2.乱收费现象泛滥的原因。贾康认为，（1）80 年代以后我国政府系统在处理巨额的“历史欠帐”并启动经济体制和经济现代化宏大工程时所面临的巨大的资金需求，无法通过预算内筹资的骤然扩张来满足，必须走多渠道筹资之路；（2）分权式改革激活了原受压抑的部门、 地方局部利益和事权财权化意识；（3 ）原体制下政府间财力分配的不规范造成政府各层级、各系统的彼此猜疑戒备，促成地方和部门尽可能扩大不纳入体制分配的资金；（4）“正税”的税源流失严重， 导致预算内资金增长乏力；（5）市场化过程中政府各部门、 各权力环节在本位利益的驱动下，通过扩大可供支配的非规范财力来谋取自身福利最大化；（6）在市场化过程中公共服务与商业服务边界模糊漂移， 不同性质的收费鱼龙混杂，各收费主体巧立名目增加收费。（注：贾康：《税费还应各就各位》，《中国国情国力》1998年第8期。）

　　伍世安认为有三方面原因：（1）经济原因。 随着以放权让利为特征的市场化改革的深入，财政收支的矛盾日益突出。财政的拮据，迫使政府在制度外财政上想办法，采取了增设预算外资金收入项目、允许行政事业单位创收等措施。大规模的收费之幕从此拉开。由于在现行体制下，多收费能多得利，于是各行政事业单位在利益驱动下加入了收费大军。多收费多得利，多得利就要多收费，这种唇齿相依、相互激励的膨胀机制，是导致过滥收费的经济根源；（2）制度原因。 从收费制度自身的构成来看，虽已初步建立了收费管理的正式规则，但实施机制的软化使刚性的约束落空；虽针对乱收费现象采取了一系列旨在加强集权的强制性措施，但分权让利形成的利益格局及非正式约束并没有发生相应的变迁。从收费制度与其他制度的均衡来看，政治体制改革，尤其是组织制度和用人制度改革的滞后是乱收费的外部制度原因；（3 ）理论上的原因。由于对乱收费的定义性质、功能特点、体系结构和机理规律缺乏系统研究，于是理论混乱造成收费的混乱，理论的苍白造成收费的胡来。（注：伍世安：《中国收费研究》，中国财政出版社1997年第1 版。）

　　吴晓宇认为主要原因有五点：（1 ）对收费管理缺乏完善的监管法律体系，行政法制监督缺乏力度；（2）行政开支压力大；（3）部门和地方政府领导的本位意识；（4）行政收费按规定是财政预算内收入， 但由于其项目多、数额小、收支相抵后余额不多，财政管理体制不顺，出现大额收费，小额收税的怪现象；（5 ）我国还没有成立独立的税收司法体系，税收执法的环境差，无法保证先税后费。（注：吴晓宇：《“费”改“税”若干问题的研究》，《经济研究参考》1998年第92期。）

　　李民认为乱收费从客观方面看主要原因是：（1）机构臃肿， 经费严重不足；（2）部门职能交叉，造成多头收费、多头管理；（3）舆论宣传失当；（4）急功近利搞建设。从管理方面看主要有政出多门、 按需取费、收支挂钩。（注：李民：《治理乱收费问题的政策取向》，《经济工作者学习资料》1998年第57期。）

　　朱荫贵从传统文化角度探讨了乱收费的成因。我国古代就有“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的说法，在这一传统的影响下，新时期某些头脑中封建意识浓厚、手中又握有权力的人仍顽固认为：自己既为国家官员，就可以“代表国家”向属下或管辖的人敲诈勒索捞取好处，而下属掏钱上供也是天经地义的。从社会生活方面看，封建传统文化的影响更为普遍，政府与企业的关系被看成是一种家长与孩子的关系。政府在批准企业成立时，认为是给了企业好处，因此企业赚钱后，回报政府也是理所当然的。（注：朱荫贵：《从传统文化角度看“乱收费”现象》，《改革内参》1998年18期。）

　　3.乱收费的危害。伍世安认为：乱收费加重企业负担，分散了国家财力，加剧了分配不公，败坏了社会风气。（注：伍世安：《中国收费研究》，中国财政出版社1997年第1版。）

　　陈灿銮认为：（1）削弱了国家宏观调控能力， 表现为财政赤字不断扩大、国家债务规模不断扩大、严重制约“文卫科教”事业的发展、影响国有企业改革进程、对产业结构调整功能减弱；（2 ）导致资源配置效率低下，造成人力、物力、财力的极大浪费；（3 ）限制税收聚财功能，影响税制改革的进程；（4）激发人员膨胀， 严重影响国家机构改革的进程；（5）损害政府形象，提供腐败温床， 危及国家的长治久安。（注：陈灿銮：《清费改税势在必行》，《经济研究参考》1998年第92期。）

　　吴晓宇从经济方面分析过滥收费的危害有：阻碍经济发展、冲击国家税收、危及企业经营、削弱国家的宏观调控能力、对我国吸引外资造成负面的影响。在政治方面主要有：有的部门雇用社会闲散人员利用部门特权或垄断权力，不按法定程序收费和处罚，态度恶劣，行为粗暴，影响了党和政府的形象；一些收费部门乱用收费资金，助长了不正之风和腐败现象的滋长。（注：吴晓宇：《“费”改“税”若干问题的研究》，《经济研究参考》1998年第92期。）

　　（三）费改税的思路

　　当前规范收费管理体制，对推行费改税的大思路人们已基本达成共识。即在正确划分费税界限的前提下，对那些具有税收性质且易于管理的收费项目，要开设新税种，也可以扩大现有税种的税基，统一征收。而对于那些必不可少的收费项目，分别纳入“规费”和“使用费”系列，并改革收费管理体制、收费办法和资金管理方式，纳入政府统一预算，实行规范管理。在这一框架之下，学者们的具体思路、侧重点又有所不同。比较有代表性的观点有以下三种：韩凤芹认为应在以下几方面进行重点突破：（1 ）要对收费管理项目进行全面清理。保留规费和使用费，其余所有收费项目一律取消。保留的收费也要做到收之有据、标准明确、管理规范；（2 ）切实推行费改税。改成税的费是必须满足国家履行政府职能所必需的，而且是能弥补现在国家职能的实现不完善的方面。具体说是要将社会保障、环保、教育、国有资源等方面的收费改成税收；（3）配套措施。 主要有赋予省级地方政府一定的税收立法权、转变政府职能等。（注：韩凤芹：《费改税的现实选择》，《经济研究参考》1998年第65期。）

　　杨灿明认为应注意以下问题：（1）赋予地方政府税收立法权； （2）要区别不同的对象、不同情况科学地进行税目和税率的设计；（3）现在不少地方财政部门成立了收费局，在费改税的过程中要处理好收费局与税务部门之间的关系；（4）费改税事关大局，应先实行试点， 取得经验后再推广。（注：杨灿明：《关于“费”改“税”的理论思考》，《财贸经济》1998年第6期。）。

　　陈灿銮认为费改税应从以下几点入手：（1）规范政府财政机制，具体的要求是要做到法制化、一元化；（2）先清理后规范。 纠正“畸形税收”，实行费改税；加强对行政司法规费的管理，加强收费项目审批、票据管理，收费支出管理、对收支情况进行审计监督；（3 ）区别对待各类事业性收费，要综合治理分步实施。（注：陈灿銮：《清费改税势在必行》，《经济研究参考》1998年第92期。）