对经营行为的财务控制是一个历久而弥新的课题。企业制度的演变、所有权与经营权的分离促成了控制理论和方法的不断更新。在我国，伴随着国有企业经营权的下放和回归，对企业经营行为的财务控制趋于弱化，这不仅危及国有资产运营的安全和效率，而且妨害了社会经济秩序。如何创新和完善对经营行为的财务控制成为当前国企改革的一大难题。

　　一、经营者行为及控制的经济学分析

　　经营行为集中体现为经营者的行为，主要包括资金支配（筹资、投资和成本费用开支）、资产处理、生产营销，收益及其分配等。从经济学的角度分析经营者行为，应当树立这样两个基本观念：

　　1、企业家是一种稀缺资源，他们具有获取较高报酬的主观愿望和客观条件。具有良好素质的经营者是企业人力资本最典型的代表，他们在为企业带来高额利润的同时，亦要求得到相应的经济回报和社会肯定；具有良好素质的经营者永远不可多得，这种稀缺性也使他们在企业激烈的人才“争夺战”中获得了“要价”的筹码。

　　2、根据经济人“理性自利”（即组织或个人会选择对自身最有利的行为方式，以实现“收益—成本”的最大化）的假设，经营者接受所有者委托管理企业，在追求企业利益的过程中也要实现自身利益，由于两者利益的不尽一致，当发生利益冲突时，经营者有可能为了自身利益而牺牲掉企业利益（从委托代理的契约关系看，这实际上是受托经营者的违约行为）。由于成本与收益的此消彼长，当违约行为被阻止、被揭示，被惩罚的力度偏小即违约的成本偏低时，收益的诱惑极易战胜道德束缚，使违约由可能变为现实。

　　正是基于以上分析，才使“激励”和“约束”成为现代财务控制的两大主题。一方面，通过有效的激励，不仅使经营者获得较高的回报，而且将其与企业绩效挂钩，使经营者自身利益与企业利益尽可能地保持一致；另一方面，通过强有力的约束（包括监督和惩罚），增大经营者的违约成本，使其在利弊权衡中，主动放弃违约，选择与企业目标一致的行为方式，获得理性的合法的回报。

　　二、现行财务控制体系的缺陷

　　国有企业经营行为的财务控制体系一般包含三个层次：（1）企业所有者的财务控制；（2）企业自身会计、审计部门的内部控制；（3）行政监管、社会审计等机构的外部控制。所有者控制居于整个财务控制体系的核心层次，它在很大程度上决定了体系运行的效率。由于现行体制的制约，我国的财务控制在这三个层次上均表现出不同程度的缺陷。

　　——在所有者控制层次上，存在四个突出问题

　　1、所有者缺位。人民是国有企业抽象的所有者，政府接受人民委托行使所有者权力。具体而人格化的所有者并不存在，政府行政职能与所有者职能混淆，所有权实际上是由具有极强的行政性特色的机构或个人（如国有资产管理机构、政府部门委派的企业董事）行使的，他们在获得权力的同时，很难真正承担风险和责任。由谁来代表所有者、如何代表所有者实施控制是破题的关键，而国有企业点多面广的现状又使情况更为复杂。

　　2、法人治理结构失衡。在公司制度下，股东（所有者）、董事会、监事会为所有者控制提供了基本的组织框架。而我国大部分国有企业虽然已进行了公司制改造，在形式上也建立了董事会、监事会，但并未发挥其应有的作用。有的董事、监事本身便不懂经营管理，常常只是一个“虚职”；有的董事长和总经理同为一人，董事会和经理层人员交叉任职，甚至“两块牌子一套人马”，导致经营者决策权、执行权、监督权三权独揽，缺乏必要的制衡约束。正是为了弥补法人治理结构的缺陷，国家近年来推行了稽察特派员制（已改称外派监事会制）、财务总监制等，但法人治理基本结构的完善仍任重而道远。

　　3、激励机制缺失。长期以来政府用行政手段挑选出来的多为“官员”而非“企业家”，其是否具备企业家素质仍有待市场检验。一方面，一些不称职的厂长（经理）充斥企业管理岗位，另一方面，对那些确实优秀的经营者，社会亦不承认其经济价值。不少国企经营者的工资与普通员工相差无几，甚至低于工龄长者；一些经营者对政府重奖不敢领受或领受后悉数捐赠，本身都对高薪的合理性“底气不足”。目前情况虽有改善，但一些市场化的激励方式仍处于试点阶段。在激励机制缺失的情况下，经营者高贡献、高回报的正当要求受到抑制，容易失去工作动力，并转而寻求“违约收益”。

　　4、淘汰机制不畅。在市场经济条件下，解雇是所有者控制强有力的惩罚手段。然而，由于我国并未建立职业经理人市场，国有企业经营者大多经由行政渠道产生，对不称职者很难用市场手段将其剔除，以致经营者对政府负责而非真正对市场负责，“能上不能下”，“不求有功，但求无过”等问题积弊难返。解雇的“大棒”始终悬在半空难以落实，对经营不善者仅仅降低点工资级别，对造成重大损失者也只是给予一定行政处分甚至异地为官，这样，“劣不汰而优不胜”，丧失了解雇的“大棒效应”。

　　——在企业自身会计、审计部门的内部控制上，原有的控制模式逐渐失效

　　计划经济时期，政府掌握了国有企业经营管理权，能够要求会计、审计承担监控企业经济业务流程和经营者的双重职能。随着企业所有权和经营权的分离，经营者获得了一系列重大权利，企业会计，审计完全归于经营者领导之下，要求被领导者再去监督领导者就难以为继了。经营者制约着会计和审计，经营者行为的合理化是企业会计（审计）行为合理化的前提和保证。当所有者控制乏力时，经营者缺少完善企业会计、审计程序，加强内部管理，提高经营效率的动力和压力；同时，由于会计资料是所有者考评经营者的主要依据，经营者更可能要求会计、审计部门通谋造假，粉饰业绩，掩盖经营亏损或决策失误，侵占或损害所有者权益。这就是当前国企会计基础工作混乱、无章可循、有章不循、会计信息失真的根源所在。已实行的会计委派制试图割裂会计与经营者的利益关系，使会计外化于企业而重获监控职能，但实际效果值得商榷。笔者认为，在还会计、审计本色（企业内部的一种自律机制）的前提下，通过规范经营者行为，提高其对会计、审计工作的质量要求，并加强对会计、审计工作的再监督可能是更好的控制手段。

　　——在行政监管、社会审计等机构的外部控制上，由于控制手段的滞后性、高成本性，它只能作为对前两个层次的补充

　　为适应社会主义市场经济的要求，国家对国有企业财务的行政监管功能正在减弱，一个重要的表现便是行政主管部门包括财政部门不再审批企业财务报表，而将其交由社会审计机构监管，虽然这种监管还未完全纳入制度化的轨道。同时，由于我国的会计师事务所大多采取有限责任制，无需对鉴证行为承担无限连带责任，在风险和收益不对等的条件下，很可能基于自身经济利益而伙同企业“说谎”和“作弊”。去年初，财政部在对百户经社会审计机构审计的国有企业会计报表抽查中，发现有八成企业会计信息失真，反映出外部控制的力度仍有待加强。

　　三、财务控制体系的创新和完善

　　1、通过国有股减持，各种经济成份相互参股、控股，使国有独资企业越来越少，不同性质、不同层次投资主体的加入和相互均衡，将从根本上解决所有者缺位的问题。国有经济战线的收缩，也便于政府集中力量改革所有权管理体制。

　　国有股减持已进入了由点及面的推广阶段。当前工作的重点是要把握适当的时机和条件，积极稳妥地推进国有股减持；同时，要创新所有权管理方式，促使国有股（资本）所有者代表到位。笔者认为，应该探索并建立一种机制，在绝大多数经济领域实现国有资本所有者“经济人化”，也就是说，既要使所有者代表有明确的主体，又要使之具备责权利相结合的动力和约束机制，使其行为由过去的政府行政行为转变为政府管理下的“经济行为”。例如，将所有者管理职能从政府行政管理职能中分离出来，组建国有资产经营公司，它是具有独立法人资格、承担国有资本盈亏责任的所有权代理机构，由“公司”直接向控股、参股企业派出所有者个体代表（董事），这种两级代理体制要求将国有资本保值增值利益与“公司”及董事经济利益直接挂钩，大大增强了对所有者代表行为的理性驱动。

　　2、发展经理人市场，创新激励方式和手段。市场的价格发现功能，使经营者价值得到认可和实现；市场竞争使经营者人力资本得以流动和优化配置；优胜劣汰的市场法则形成强大约束力，不称职的经营者一旦被淘汰出局将很难东山再起。要彻底改变过去由行政部门任命企业经营者的办法，按照市场经济规律，建立健全职业经理人市场。为此可组建事业或企业性质的“经理公司或事务所”，制定经营者资格认定标准，负责收集、培训和管理不同层次的经理人才，并同用人单位签定合同，为受聘经理提供一定的信誉和经济担保，并收取相关的管理费用。这有利于规范经理人的行为，加快其职业化进程。

　　构建以经营者年薪制、期股期权制为基础内容的财务激励机制。年薪的确定也就是经营者人力资本的定价，一般采用收益法，并实行分类管理。例如：在基薪核定时，根据不同行业的特点，分别采用人均实现利益或资本报酬率作为考核指标，并适当提高大、中型企业和劳动密集型企业的基薪水平；对竞争性企业可以完全按照年薪制办法执行，对垄断性企业还要加以直接调控，抑制垄断条件下经营者的过高收入，原则上保持与职工工资的同比增长。当经理人市场发育成熟后，这种带有一定行政色彩的经营者定价方式将被完全的“市场定价”所取代。推行经营者期股期权制度，使企业长远价值成为经营者收入函数的重要变量，有助于消除经营者的短期行为，从而把注意力更多地放在企业的可持续发展上。

　　3、完善企业法人治理结构和内部财务控制。政府应制定更为具体的法规，促使企业根据财务控制的要求实行分层授权制，即股东大会给董事会授权（决策权），董事会给经营者授权（执行权），同时，股东大会给监事会授权（监督权），建立责权利明确的所有者控制体系。应严禁董事会、监事会、经理层交叉任职，推动董事、监事的专业化和社会化（如聘请专业人才担任外部董事、监事）。

　　在内部财务控制方面，要严格按照《会计法》的要求建立岗位分设、流程规范、互为牵制的组织结构和完整有序的业务处理流程；在法人治理结构上，通过由所有者委派的财务总监、由董事会委任的审计委员会等，加强对会计的再监督；对违反《会计法》的企业经营者和会计（审计）人员明确处罚细则并严格执法，增强约束刚性，加大会计“造假”的风险成本，提高内部财务控制的理智性。

　　4、加强对企业经营行为的外部控制。要普及企业会计报表的社会公证制度，促进企业会计信息的社会化和公开化。要使会计师事务所逐步向无限责任公司过渡，并严格处罚措施，加大其鉴证的风险成本，以真正发挥注册会计师“经营警察”的作用。要充分行使证券监管机构的职能，完善对资本市场的监督管理，抑制和消除不规范的资本动作行为。