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中国政府成本控制现状及策略探析
内容提要
政府成本状况，是影响一个国家或地区未来社会经济发展的极其重要因素。过去由于政府本身没有直接支付成本的义务，政府的活动通常是以“只算政治帐而不算经济帐”为其依据的，从而使政府在主观上忽略了对政府成本的控制，客观上又造成了政府成本的膨胀。在市场意识逐步强化的今天，政府的高成本运作已成为市场经济快速发展的遏制力量。因此，如何控制政府成本已成为政府管理的重要内容。本文以政府能力为视角，从政府机构能力与外部效能两方面入手分析影响政府成本的主要因素，并探讨如何通过提升政府机构能力和外部效能来解决政府成本控制问题。文章主要分三部分：第一部分，基本理论阐述。首先界定了政府能力的内涵并分析了政府能力的结构，然后论述了政府成本的涵义、分类及其可控制性。第二部分，政府能力与政府成本控制的逻辑关系探究。首先分析了政府能力与政府成本控制的共同基础，然后根据政府机构能力和政府外部效能存在的弊端分析政府成本问题缺陷，指出了导致政府成本畸高的主要成因。第三部分，提升政府能力：控制政府成本的有效路径选择。通过重振政府机构能力和强化政府外部效能来实现对政府成本的有效控制。
引言
成本是一个经济学概念，原指生产产品所花费的各种费用的总和，它是一项重要的经济指标。随着市场经济体制的发展和市场意识的普及，成本不再仅仅局限于经济学领域，而且日益成为衡量各种行为的基本准则。作为公共权力的执掌者的政府、政府行政、政府对国家与社会事物管理并非无源之水、无本之木，而是有成本的。正如科斯所言，政府并非完全无成本地运行，政府行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。政府的这种成本并非由政府本身支付，公众是这一成本的最终承担者。
一个理性的政府，一个真正全心全意为人民服务的政府，在进行公共管理过程中，必然要受到成本的约束，必须要考虑成本和收益间的比较。不为人民办实事、谋福利的政府不是好政府；同样，不计成本，不可持续地满足公众需求的政府，并不一定就是好政府。在现实中，政府既要考虑社会的需求、公众的需求，又受经济约束、社会约束，尤其是经济与社会可持续发展的约束。政府经常面临着满足需求和成本约束的悖论，因为需求是无限的，资源是有限的。
长期以来，政府的活动“只算政治帐不算经济帐”，由于政府成本的公共性和政府产品的非排他性，社会普遍存在“搭便车”的现象，很大程度上使人们忽视了政府及其运作成本的控制。但是，在经济全球化深入发展、中国加入WTO的背景下，政府成本控制和优化已成为政治文明、制度文明的重要目标和内容。如同企业家不能忽略产品的成本和收益一样，政府成本问题也越来越多地受到了公众的广泛关注，控制政府成本作为市场经济的要求、人类可持续发展的要求、社会公众利益的要求，其有效程度已逐渐成为影响一个国家或地区未来社会经济发展极其重要的因素。政府成本问题本身是一个非常纷繁复杂的难以用单一因素加以厘定和廓清的超大系统，考察我国学术界对政府成本控制这一问题的研究现状：就内容而言，多着眼于基础理论、政府成本管理体制与机制建设、政府控制途径与方法等方面的研究；就研究思路而言，近一时期的主要特征包括创新性、多元性、分散性、探索性。
常言道，无政难以治财。政府成本是政府能力发挥过程中必须付出的代价，政府成本随着政府能力的变化而变化。本文借鉴和汲取现有理论界的精华，以政府能力为主线探索政府成本的控制问题，其意在从提升政府能力的过程中有效控制政府成本。从理论层面上看，同现有的政府成本控制文章比较而言，本文的特色之处体现在开辟政府成本控制研究的一个新视角；另外，本文在写作过程中运用了经济学、政治学、行政学等多学科交叉性的研究方式，使得多学科间的知识与方法得到融会贯通，在某种程度上开扩了政府成本研究的视野。从现实层面上看，通过政府能力建设来有效控制政府成本。一方面提升了政府能力，另一方面降低了政府成本。这两方面均是我国理论界与行政管理实践当中长期探求的焦点，本文将两者融合在一起加以分析、思考，为现实中的政府改革提供了一种崭新的思路，顺应了当今政府的改革趋势，符合了政府改革的基本诉求。故而，选择这样一个研究方向有其深远的现实意义。
一、基本理论阐述
(一)政府能力的内涵及结构
1.政府能力的内涵
关于政府能力内涵的阐述，大致可归纳为以下几种。一是从政府职能的角度来界定政府能力。有人认为“政府能力是指政府承担或实现其职能的主观条件和能量”。二是从政府与社会发展相互关联的角度来界定政府能力。“所谓政府能力，就是指政府为实现自己的职能，推动和促进社会经济、政治、文化的发展而进行各种政治活动所需要的行政本领。”三是把政府能力界定为政府机关自身的组织和运作能力。C•林特莱认为，政府能力是指提升机关在自主情况下明确而有效的运作的能力。A•布朗指出，政府能力建立的最重要目标在于发展各机关的能力，管理自己的事物，更为有效地维护与增进自己的利益，减少外来破坏造成的弱点。G•D•施贝斯曼等人指出，政府能力的建构包括发展政府自身的潜力以及完成好正在履行的职能。四是引入环境因素，从政府与周围环境相互作用的角度界定政府能力。G•A•阿尔蒙德认为，政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战的程度，即处于特定历史、社会和自然环境中的政府，维护自己的政治统治、管理社会事务、服务公众需求、平衡社会矛盾、促进社会稳定发展的所有潜在的或现实的能力和力量的有机体。
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