【摘要】刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为“国家审计与国家治理”的报告，全面阐述了“国家审计是国家治理的重要组成部分”这一理论。近年来，资源环境审计在国家审计中的地位日益突显，其发挥的作用也越来越被人们所关注。本文从国家治理的角度来论述今后我国开展资源环境审计的重点和方向。

　　【关键词】国家治理；资源环境审计；资源；环境

　　一、国家审计与国家治理的关系

　　国家审计是对政府履责情况进行重要评价和监督, 使政府管理社会公共事务的行为不仅符合国家有关的法律法规,而且符合经济性、效率性、效果性、公平性和环保性的要求，其本质就是一种公共受托责任。

　　“治理”一词具有控制、指导和操纵等含义。政治学概念下的治理主要是指统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以影响和调控社会。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，以确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。

　　2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为“国家审计与国家治理”的报告进一步深化了国家审计的含义，这意味着国家审计的意义已从保障经济社会健康运行演变为国家治理的重要组成部分；其实质从经济监督演变为国家治理中一种依法用权力监督制约权力的行为。

　　二、资源环境审计在国家治理中的地位和作用

　　改革开放30多年，中国在创造巨大物质财富的同时，也付出了巨大的资源和环境代价。当资源浪费和环境污染问题真正开始威胁到人类的生存时，政府部门越来越重视资源的节约和环境的保护。2010年，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强同志在全国环境保护工作会议上的讲话表明建设资源节约型、环境友好型的社会势在必行，已成为我国国家治理中不可缺少的重要组成部分。

　　从2000年起，审计署先后组织了天然林保护工程、退耕还林工程专项资金审计，以及三河三湖、长江上游水污染防治及资金管理使用情况、两江一湖流域水污染防治情况和重点企业节能减排情况等审计调查,逐步将资源环境审计的重点定位在揭露国家的体制、机制和政策等问题上来。资源环境审计在国家治理中的重要性正逐步体现出来。

　　1、评价资源开发与利用、环境保护工程的经济型、效益型和效率性

　　近年来，我国资源浪费、环境污染状况越来越严重，长期以来的粗放型经济增长模式难以为继，严峻的资源环境形势已制约我国经济社会的可持续发展。与此同时，我国政府也越来越重视资源节约和环境保护工作，每年用于资源和环境保护方面的资金逐年增加。然而，我国面临的资源和环境问题却迟迟得不到根本性的好转，这就使得我们不得不反思这些投入的效率与效果。因此，全面开展资源环境绩效审计就显得十分迫切。通过开展资源环境绩效审计，评价资源开发利用、环境保护、生态循环状况和发展潜力的经济性、效率性和效益型，为国家或地方政府的宏观决策提供支持。

　　2、监督、评价行政首长在资源、环境方面的履职情况

　　我国的行政体制为首长负责制，行政首长的行为直接影响着政府的履责。目前，部分领导干部在思想上存在着片面的经济发展观，认为经济增长达到一定程度后，资源和环境问题自然而然就会得到解决。事实上，当我们的经济还未达到解决国内的资源和环境问题之前，我们的经济已经趋于崩溃的边缘。另外，还有部分领导干部追求片面的政绩观，过分强调GDP的增长速度，忽视环境效益与经济效益的协调统一。

　　资源环境审计作为国家审计的一个重要组成部分，发挥着法律赋予的监督、评价职能。在审计过程中，审计机关应将资源环境审计纳入到领导干部经济责任审计当中，将经济发展与当地资源与环境付出的代价进行对比分析，评价领导干部的履责情况，进而发挥资源环境审计在国家治理中的“免疫系统”功能。

　　3、反馈国家资源环境政策的执行情况，为完善国家资源环境政策、法律和法规提供信息依据

　　据不完全统计，从1979年以来，我国先后制定了15部自然资源法律、9部环境保护法律，颁行了环境保护行政法规50余项，部门规章和政策性文件200余件。已初步形成了环境保护法规体系的基本框架 。尽管这些政策、法律和法规对我国资源节约和环境保护起到了十分重要的作用，但是随着社会经济的发展，有些法规已经不能适应或者不能完全适应当前经济发展的需求，甚至在某些领域，出现了资源环境政策、法律、法规的空缺，造成执法人员无法可依，无规可循。因此，通过资源环境审计，审计机关可以及时反馈这些政策、法规的执行情况，为进一步完善国家资源、环境政策、法律和法规提供信息支持。

　　三、国家治理下资源环境审计的开展

　　1、全面推进资源环境绩效审计

　　《审计署“十二五”审计工作发展规划》（简称“十二五规划”）要求我国全面推进绩效审计。当然，资源和环境绩效审计也应涵盖其中。全面开展资源环境绩效审计，一是要加强资源环境绩效审计的宣传力度，让全社会了解、支持绩效审计工作。同时通过宣传，转变政府、企业的思维模式，树立其正确的资源开发与利用观，增强其环境治理与保护观；二是尽快完善资源环境绩效审计和会计理论体系，为开展绩效审计提供基础依据；三是重视复合型人才的培养，或者复合型审计队伍的建设，利用人才的专业知识和技术，提高绩效审计的效率和效果。

　　2、将资源和环境审计纳入领导干部经济责任审计范畴

　　资源和环境审计是我国国家审计的重要组成部分，将其纳入领导干部经济责任审计是社会经济发展的必然，这样可以使广大领导干部树立正确的政绩观和科学发展观，更加注重经济社会与资源环境的和谐与发展。因此，开展经济责任审计时，要充分考虑到经济增长、资源的合理利用和环境保护这两个要素。采取定量和定性相结合的方式，评价领导干部的资源环境履职情况。审计实务中，一是要选择合适的评价、分析方法，如费用——效益分析法、投入——产出分析法；二是建立一套符合我国国情的指标评价体系，如耕地或基本农田保有量完成率、单位GDP 能耗下降率、主要污染物总量减排达标率、空气环境质量、水环境质量、“三废”处理率等；三是审查、评价领导干部在其任职期间的行为后果，如审查领导干部在任职期间是否有包庇、放任、纵容重要资源使用和环境保护方面的违法、违规行为、审查其决策是否造成资源的重大浪费和环境的严重污染等。

　　3、建立资源环境审计问责制度，加强审计事后问责力度

　　我国资源环境审计的力度不可谓不大，但屡审屡犯的现象却未见收敛。因此，建立资源环境审计问责制度，避免“审计—整改—再犯—再审计—再整改”的怪圈是服务国家治理大局的必然。制度建设中，一是在主体上，应建立一个以审计机关为问责主体，其他机构为辅的审计问责制度，形成审计机关、行政主管部门、纪检部门、司法部门以及社会公众问责的合力，推动资源环境审计问责制的科学、规范和高效运行；二是在形式上，建立以问责“经济责任审计”为龙头，采取行政问责与法律问责相结合的方式，实现由向组织问责到向个人问责的转变；三是在制度设计上，应从对行为问责转向对后果问责，加强事后问责力度。

　　参考文献：

　　[1] 刘家义，国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话[M]，2011.7

　　[2] 周亚东 刘平，公共受托责任与国家审计目标[J]，《经济师》，2009年第1期

　　[3] 杨肃昌 李敬道, 从政治学视角论国家审计是国家治理中的“免疫系统”[J],《审计研究》，2011年6期

　　[4] 肖振东, 略论政治视角下的国家审计与国家治理[N]，《中国审计报》，2011.10

　　[5] 刘笑霞，政府公共受托责任与国家审计[J]，《审计与经济研究》，2010年3月第2期

　　[6] 孟志华，对我国环境绩效审计研究现状的评述[J]，《山东财政学院学报》，2011年第1期

　　[7] 李杰，浅析资源和环境审计在经济责任审计中的地位和作用[J]，《现代商业》，2011年第36期

　　[8] 中国环境报[M]，2008.12

　　[9] 宋阳，浅析审计问责制的重要意义[J]，《才智》，2010年第13期

　　[10] 姜文祥，中国审计问责制存在的问题及对策[J]，《社科纵横》，2011年8月总第26卷第8期

　　[11] 李进营，浅谈国家治理视角下的经济责任审计[J]，审计署门户网站