审计实施方案是审计项目实施的指南和灵魂，是完成审计计划、落实工作方案、指导实施过程、控制审计质量、实现审计成果的“作战计划”。自《中华人民共和国国家审计准则》（2010年审计署第8号令，以下简称“准则”）2011年1月1日正式施行，迄今已逾一年。与原有的质量控制规范相比，准则对审计实施方案编制和调整的规定是最引人注目的内容变动之一，从总体来看，这些规定适应审计工作的现实需求，各级审计机关普遍认可和接受这些规定是指导审计实施方案编制、调整、执行的至关重要的依据。但也不可否认，在具体操作的微观层面审计实施方案编制质量不高、对实际执行指导性不足等问题仍未得到彻底解决，且受到审计组内部人员素质、质量管理、控制水平等影响，编制不及时、内容针对性不强等问题又逐渐显现。审计实施方案编制和执行水平已经成为制约审计现场管理乃至审计项目整体质量提高的重要因素，需要予以进一步关注和研究。

　　一、审计实施方案编制和执行存在的主要问题

　　（一）编制时间滞后。随着新旧准则更替，审前调查和审计实施的界限不复存在，审计实施方案不再强调要求审计业务会议审议，一般只要经审计组组长审定就可以，虽然有及时报审计机关业务部门备案的要求，但对很大一部分项目而言审计组与其所在业务处室重合，且审定和备案的具体时间要求并未确定，审计实施方案的编制在一定意义上成为审计组的内部事项。不少项目编制审计实施方案明显滞后于进度安排，有些项目审计实施时间过半实施方案还未成型，个别项目甚至直至审计报告提交审理前才匆匆倒拟实施方案，使得审理工作受到阻滞和影响。

　　（二）编制过程随意性大。审计实施方案的编制建立在对被审计对象及其相关情况的调查了解基础之上，准则对调查了解的操作对象、执行方法及其范围程度，就此作出职业判断的依据、标准、重点，审计应对措施的确定作出了极其详尽的规定，但是在实践中，很多审计组并未按照这些规范从审计工作方案提出的审计目标出发，对调查了解过程进行完整、精确、明细的分工，审计人员对调查了解的目标、重点和执行要求不清楚，工作的重复、遗漏和大量的“无用功”不同程度地存在， 表现出一定的盲目性和无序性。

　　（三）编制内容针对性不强。尽管自2004年以来，审计机关在提升审计实施方案编制和执行水平上做了很多探索和总结，把调查了解被审计单位及其相关情况，评估被审计单位存在重要问题的可能性，确定审计应对措施，编制审计实施方案，并且做到审计分工和时限细化到人等做法在某些审计机关已经得到公认和较为普遍的执行。但是，从更广泛的领域来看，审计实施方案的目标和内容与审计项目对应性不强、审计重点不突出、重要审计事项的方法步骤不具体、审计分工责任不明晰等实质性问题仍未得到彻底解决，且其存在程度与范围在审计机关之间极不平衡，个别审计项目的实施方案还在照搬工作方案，审计重点流于行业审计通用审查内容而无法突出项目本身特点，这些都使得实施方案内容失于笼统模糊，欠缺针对性和操作性。

　　（四）对审计实施的指导性不足。在审计实施方案的执行过程中，偏离和执行不到位现象不容忽视。部分审计组未能把审计实施方案作为统一明确的执行目标和行动纲领进行强调，甚至把实施方案搁置或形式化，以行政指令代替实施方案，使得各个小组主要依靠自身的习惯实施审计，一些项目中尽管发现了颇具价值的问题，但是由于缺乏系统的计划指导，各小组之间不能形成默契的协调和沟通，难以就其在项目中的问题形成整体情况和规模化的信息点，或者对相同问题执行的探查范围、审查深度、输出口径各不相同，影响最终汇总形成审计结论。在现今审计项目对协作和联动需求日益强调的背景下这一问题也越加凸显。

　　二、影响审计实施方案编制和执行质量的主要因素分析

　　由于上述问题的存在，审计组内部对“审哪些内容”、“怎么审”、“审到何种程度”、“输出什么样的成果”等关键性问题缺乏完整明确的共识，项目组织和执行呈现出一定程度的无序和涣散，忙闲不均、控制缺位比较普遍，导致资源浪费，审计成果分散，集约效果差，直接削弱了审计实施方案的指挥引领作用，并进而损及审计项目执行的秩序、效率和效果，甚至影响审理工作的正常开展。导致上述问题出现的因素是多方面的，既有审计组内部对审计规范的认识和管理水平，也有外部质量控制过程演变和考核机制等制度环境。

　　（一）控制节点的适度前移使得审计组对审计实施方案的质量控制责任凸显。《审计机关审计方案准则》（2000年审计署第2号令）第一次以部门规章的形式定义“审计实施方案”并就其编制的基础、内容、程序和调整、执行、归档等做出规定，《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》（2004年审计署第6号令）进一步巩固和强化了审计实施方案对于办理审计项目的纲领性作用。2011年开始实行的准则对审计实施方案的重视程度有增无减，在审计实施一章的第一节就对审计实施方案作出专门而详细的规定，同时，从顺应审计实践进一步改进审计质量分级控制的要求，对审计实施方案的审定和调整程序提出要求：除了重要审计项目的审计实施方案应当报经审计机关负责人审定，其他项目的审计实施方案由审计组组长审定，并及时报审计机关业务部门备案；除了对审计目标、审计组组长、审计重点、现场审计结束时间四大事项外，其他调整事项由审计组自行实施。前已述及，以前需要经审计机关业务会议审议、经主管领导审批的实施方案，现在基本上已经成为审计组可以自行决定内容的事项，且由于审计组现场实际负责人均是业务处室的负责人，并且其中的 “重要审计项目”尚没有明确定义，审计项目通常比照一般项目执行，因此，审计实施方案的编制、调整由审计组所在处室主导，且其编制、执行、调整过程中的质量控制责任也落在了审计组。有些审计机关的审理部门尽管在项目执行中也会提醒审计组及时编写实施方案，但是这也只能是指引性的建议，从规范设定的控制节点上讲，只有到审计项目提交审理时，审理部门才能取得审计实施方案。

　　（二）审计组对审计质量的系统管理和控制水平尚不能完全适应现实需求。一方面，审计组对审计质量管理的认识还不够到位。在前准则时期审计质量控制的实质性工作大多是由法规部门承担，审计组、业务处习惯于根据法规部门提出的要求和检查内容来逐项安排控制事项，体现为一种“被动”式控制责任，准则的施行使得审计组需要承担更加积极的质量管理责任，且赋予审计组更大的空间，而大多审计组还未建立与这一要求相适应的质量管理意识。另一方面，审计组对审计实施的组织管理活动还不够系统规范。由于当前审计现场管理水平不高，目标分散、组织失序、沟通不畅等问题普遍存在，审计组习惯于“见招拆招”，未雨绸缪、全盘掌控的系统控制思路和精细化管理模式尚未建立。

　　（三）现有考核机制的不完善不健全在客观上加重了审计实施方案的形式化风险。审计质量是规范执行质量和成果实现质量的统一，但是由于后者实现的难度更大，且无法后补，审计机关现行行政考核机制更多地突出审计要情、案件移送、专题报告等审计成果的取得，因此长期以来审计项目形成了“重成果、轻管理”的问题导向模式，审计组织从开始就要集中精锐优先突击重大违法违规问题和查找违法犯罪案件线索，因此就不可能在调查了解被审计单位总体情况和编制审计实施方案上投注足够的时间和精力。

　　三、提高审计实施方案编制和执行质量的建议

　　审计项目的执行过程实质上也正是审计实施方案的贯彻和落实过程，因此，改进实施方案编制的质量并紧紧围绕其提出的目标、内容、步骤、方法展开审计，对于保证和提升审计质量来说具有至关重要的作用。

　　（一）在认识层面，着力树立审计实施方案作为一项重大资源的定位。如果将编制、调整审计实施方案形式化、模版化，那么势必会把实施方案作为一项工作负担，仅仅停留在应付检查的层面。但事实上，它不仅不是负担，反而是可以开发利用的重要审计资源。对于团队管理来说，统一任务目标、确定合理路径、明晰人员分工是十分必要且可以有效提升工作效率和效果的。因此，可以采取组织审计组管理评析、典型案例交流座谈、重要项目审计讲评等有效手段引导审计组、业务处进一步端正和提升对审计实施方案作用的理解和认识，明确高质量的实施方案与人员、技术、政策法规等并列作为重大审计资源的定位和要求，逐步提升审计项目执行的计划性。

　　（二）在执行层面，着力突出系统论思维方式对实施过程的指导。积极创新和探索审计组织管理思维和方式，切实从统筹管理和有序实施出发处理好计划与实施、分工和协作的关系，一方面通过充分细致的调查了解和信息整合工作增强审计实施方案的科学性和可操作性，保证现场审计的高效有序，另一方面要时刻关注在实施中发现的新情况、新问题，及时调整和优化方案；一方面要合理分工，划定各小组工作内容和范围，明确目标责任，另一方面要搞好综合协调和进度管理，跟踪检查各小组的工作进展，评估其工作质量，并根据已经发现的线索题材及时改进实施方案，指导各小组统一取证内容和操作标准，避免各自为战影响从整体分析归纳和提炼审计成果。

　　（三）在规范层面，着力研究进一步细化准则相关规定的必要和实现途径。可以自上而下明确界定准则第七十九条“重要审计项目”的范围，并研究出台或授权下级审计机关自行制定相关配套和补充性规范指南，构建和完善审计实施方案编制、执行、调整的过程监控机制。审计署不仅要重视审计成果实现质量的考评，而且要强化和完善审计规范执行质量的检查、通报和考核，进一步增强全体审计人员树立“依法、规范、程序、严谨、细致、责任”的审计质量意识。