【摘 要】 在我国转变高等教育发展方式、转移高校工作重心以及高校财务管理内涵、外延发生深刻变化的重要时期,《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)的出台,必将对高校财务工作产生广泛而深刻的影响。本文在对《若干意见》进行初步解读的基础上,提出了现阶段高校规范财务管理的主要着力点。

　　【关键词】 高等学校; 财务管理; 规范

　　规范高校财务管理已成为政府高度关注、社会热切期待的热点。教育部、财政部联合发布的《若干意见》,通篇贯穿科学发展观这条主线,多视角地提出了高校财务管理亟待进一步加强和改进的七个重要方面,更加清晰地传导出政府主管部门新的政策取向和目标选择,必将成为“十一五”乃至更长时期高校财务管理工作的行为准则和行动指南。

　　一、时代内涵

　　《若干意见》是在我国转变高等教育发展方式、高校财务管理内涵和外延发生深刻变化的特殊阶段出台的,因此具有更加明显的时代特征。

　　(一)高起点

　　我国高等教育经历了“九五”后期和“十五”期间超常规发展的黄金时期,成功实现了从“精英教育”向“大众化教育”的历史性跨越,高校基本完成了数量扩张的阶段性使命。“十一五”期间,我国高等教育发展方式将加快实现从数量扩张向质量提升的战略转移。《若干意见》紧扣时代脉搏,紧贴高校实际,对高校“十一五”期间的财务管理工作提出了新的要求,提供了新的政策指引。明确要求高校必须“以科学发展观统领财务工作全局”,将学校发展的目光转移到科学发展的轨道上来,将财务工作的重心转移到规范管理的轨道上来,引领高校财务部门加快推进稳健财务、安全财务、民主财务建设,拉动整个高等教育财务运行质量的稳步提升。

　　(二)多视角

　　《若干意见》涵盖指导思想、财务管理体制和财务运行机制、规范财务行为、贫困生资助、财务信息化建设、财务管理制度、财务监督体系以及财会队伍建设等七大方面,多视角地提出了规范高校财务管理的36条具体意见,较好地实现了广覆盖与针对性的有机统一,特别是对财务运行机制、科研经费(尤其是横向科研经费)管理、资产管理体系、风险管理、财务监督体系建设等作出了颇具现实针对性的规定,既倡导“可为”,也规定“不可为”,其可操作性大大增强,一改有的文件原则性与操作性相脱节的弊端。

　　(三)重规范

　　规范管理是高校财务工作的首要目标和内在要求,也是《若干意见》的核心内容所在。为了充分体现其强制性、系统性和一致性,《若干意见》的不少表述是对以往规定的重申和强调,进一步彰显了财经政策的严肃性和长效性;也有的规定是将散见于其他规章中的内容集中到《若干意见》中,较好地体现了规定的系统性和全面性;而更多的内容则是以新视角对新形势下高校财务管理实践中出现的新情况新问题进行重新审视,是财务管理内涵在新的层次上的丰富和发展,既体现了与时俱进的创新精神,也表明了政府主管部门对高校财务管理工作重在规范和强化的战略思考,突显出社会各界对政策效应的强烈预期。

　　二、规范之道

　　财务管理的改进总是伴随着对财务管理实践的不断反思,财务管理水平的提升往往决定于财务管理模式的及时创新,高校财务部门当然也不例外。客观地看,高校财务管理基础总体比较扎实,内部管理制度量多且覆盖面广,内部控制机制总体比较完善。但也无庸讳言,高校财务管理实践中确实存在着一些亟待加强和改进的方面。国家审计署近年来对部属18所高校的审计结果所揭示的诸多财务管理方面的问题值得我们深刻反思,特别是不同程度地存在的财务运行机制失灵、操作失范、管理失控、监督失效等问题,与运行机制不完善、管理制度不健全、财务工作不规范、内部控制不到位密切相关。因此,对不少高校来说,现阶段规范财务管理的着力点主要在于:

　　(一)着力完善财务运行机制

　　财务管理目标与学校发展目标是高度一致的。在高校处于规模扩展、外延发展阶段时,高校财务工作可能更多地关注投入和筹资,而管理则相对比较粗放。在高校基本完成办学条件标准化建设和成功实现量的扩张的基础上,随着我国高等教育发展方式的转变,努力提升办学层次、提高办学效益将成为高校新一轮发展进程中面临的最大挑战之一。与此同时,加快“建立注重效益、节约资源的财务运行机制”将成为高校“十一五”期间面临的首要任务。北京大学闵维方教授认为,高校办学效益可分解为外部效益和内部效益。外部效益即其社会经济效益,内部效益则包括对高校人力、财力、物力等办学资源的投入与其产出的比较分析,而规模效益是高校内部效益的一个重要方面。据此,高校要实现不断提高办学效益的永恒目标,首先要以科学发展观统领高校的财经工作,在全校上下真正树立起办学效益至上的新理念,花大力气营造崇尚办学效益的良好氛围,下大决心改善导致办学成本递增的激励系统,使追求办学效益最大化早日成为高校加速发展的内在动力,成为衡量教学科研管理等工作得失的基本标准,以加快构建以办学效益为中心的事业发展格局。其次要大力创新绩效评价体系。需求超过满足需求的手段是社会发展面临的基本问题之一。相对于需求的无限性而言,高校的人力、财力、物力资源总是有限的,有时甚至是稀缺的。因而,尽快改变长期存在的项目经费使用效益评价机制缺失的状况,逐步推进以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的绩效预算,将有助于建立起人尽其才、财尽其力、物尽其用的发展动力机制,更充分地挖掘、利用、节约有限的人力、财力、物力资源。再次是适当引入市场机制。市场经济体制是一种追求效益的体制。在市场经济条件下,高校并非市场机制完全失灵的场所。当行政手段难以奏效时,适时引入、适度运用某些经济杠杆,可能会收到意想不到的效果,如试行对办学资源的有偿占用制度。这不仅会有效抑制人们的潜在投资冲动,而且将大大增强对办学资源占用者的经济责任约束,更好地促进办学资源的共享程度和利用效率的进一步提高。

　　(二)着力净化科研支出内容

　　应当看到,高校科研经费管理特别是横向科研经费管理是高校财务管理的难点,而且将日益成为社会关注的焦点。当前高校科研经费管理中存在的突出问题是:把科研课题负责制与科研经费个人所有制等同起来,科研经费个人所有观念持续强化;对虚拟经济业务、虚构经济合同、虚列科研支出熟视无睹,造成过多生活消费支出、超标支出堂而皇之地列入科研成本;科研经费大进大出、层层转拨现象屡见不鲜,对协作研究费等支出的有效监控难以到位;规范、改进科研经费管理的宏观环境和管理氛围比较缺乏,相关制度约束乏力、财务监督弱化、内部审计监督淡化等。有鉴于此,《若干意见》从加强科研经费管理的政策依据、管理主体和责任、内部管理制度和项目经费支出等方面作出了明确具体的规定,特别是项目经费支出管理中的“三个严禁”,显示出政府主管部门严格管理科研经费支出的信心和决心。高校财务部门要和科研管理等职能部门一道,不失时机地对现行的科研经费管理办法进行全面系统的修订和规范,尽快改变片面鼓励做大科研经费总量的做法,规范“大进”,激励“做强”,严控“大出”,着力规范科研项目经费支出范围,净化科研项目经费支出内容,优化科研项目经费支出结构,切实提高科研经费使用效益,推动学校科研事业的又好又快发展。

　　(三)着力规范资产管理

　　资产管理一般具有复杂性、艰巨性和迟效性的特点,因而往往成为高校管理体系中的薄弱环节。“十五”以来,随着办学条件标准化建设步伐的加快,高校办学条件得到了根本改善,物力资源大幅度增加,怎样提高物力资源的利用效率、建立资产管理的长效机制等问题日益凸显。在资产管理中,尤以非货币性资产、无形资产的管理问题突出。在某个时点开展全国范围的行政事业单位资产清查工作,仍有可能只是解决长期存在的家底不清、账实不符、账账不符等技术层面问题,而对于管理主体缺位、管理制度缺失、评价考核虚设、日常管理不到位等管理层面的问题,更需要引起我们的高度重视,并切实加以解决。否则,资产管理领域势必出现前清后乱,只能指望过几年又来一次全国范围的资产大清查,盘盈的,补记入账;盘亏的,集中核销,然后实现静态意义上某个时点的账实相符,但动态意义上账实相符从来就没有实现。实际上,动态意义上的账实相符比静态意义上的账实相符更具战略意义,因为前者决定了后者,而后者只是前者的一个符号而已!因此,《若干意见》对高校首次提出了按照“三个结合”(即资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合)的原则,建立新型的资产管理体系的要求。不少高校长期存在的房地产、设备、无形资产和图书资料等分别归口不同职能部门各管一块、多头管理、标准不一、无人履职的局面应当尽快改变,要及时整合资产管理资源,组建对全校资产实行统一集中管理的职能部门,以进一步理顺资产管理体制。要建立健全资产管理的具体规章,明确管理主体,统一管理标准,规范操作流程,运用先进管理手段,切实完善资产从形成、使用到处置的实时、动态监控。要创新评价办法,加大考核力度,将考核结果与预算安排、资源配置、岗位设置和经济责任等紧密挂钩,促进学校资产的安全完整和保值增值。

　　(四)着力化解财务风险

　　资金管理是高校财务管理的“重中之重”,确保资金安全完整是高校财务部门义不容辞的应尽义务和工作底线。否则,一旦在资金方面出了问题,无论数额大小,都没有人会同情你,也不值得同情。《若干意见》要求高校“建立健全以内部控制为核心,以大额资金流动集体决策、常规资金支付授权审批和银行对账单财务、审计部门负责人‘双签制’等为重点的资金安全管理制度”,高校要不折不扣地贯彻落实,以实现高校财务部门对货币资金的动态管理以及财务、审计等部门的静态制衡,切实防范资金运动过程中可能存在的内部控制风险,确保货币资金安全管理上的万无一失。

　　举债办学既是高校在规模扩展进程中为缓解、后延建设资金严重匮乏状况而作出的无奈选择,又是高校阶段性繁荣与生俱来的产物。长期以来,我国高等教育总是在一种经费需求膨胀与资金供给短缺的矛盾中发展、运作的。目前,不少高校债台高筑、负重前行,少则几千万、多则几个亿甚至十多亿的银行贷款规模。随着还贷高峰期的到来,这种资金供需之间的不平衡仍将延续甚至进一步加剧。因此,偿债风险是高校规模扩展的阶段性使命基本完成后财务部门面临的最主要最现实风险。今后相当长一个时期内,高校财务部门将始终面临巨额债务化解、贷款结构改善和筹资成本上升的多重压力。因而,对高校财务部门而言,保持现金的高度流动性和健康稳定的现金流、确保资金链的顺畅和偿债风险的最小化,责无旁贷,任重道远。

　　(五)着力提高财务监督效果

　　高等教育属于劳动密集型行业,高校是精英辈出、人才荟萃之地,因而,建立健全内部监督和外部监督相结合的财务监督体系尤为重要。近年来,以财政、审计、价格、税收等政府部门以及社会各界对高校的监督、检查、审计等外部监督大有制度化、常态化的态势,但外部监督大多属于事后监督。相形之下,高校内部监督的优势和作用急需扩大。内部监督主要体现为事前、事中监督,其中最主要最经常的是依靠财务制度约束、会计日常审(稽)核来实施的会计监督。高校从来不缺制度,制度建设从来就是高校的强项,各类各种制度不仅面广而且量多,目前的主要问题是不少财务制度得不到有效执行。因此,高校财务部门要严肃认真地研究新形势下如何强化财务制度约束力和扩大会计监督效果等问题的对策和措施,此其一。第二,要大力提升内部监督体系中审计监督的地位和刚性。目前,不少高校的纪委办公室和监察、审计部门“合三为一”,合署办公;也有的高校审计部门隶属于财务部门,这无疑有助于其整体协同效应的发挥,但有可能弱化甚至偏废某些专业职能的履行。高校发展正处在一个特殊阶段,经济活动日趋复杂,近年来高校财经管理领域违规违纪案件频发,也有必要而且应当组建独立的审计部门来更好地履行内部审计职能,“将学校所有经济活动纳入审计范围,重点加强经济责任审计,积极探索开展内控制度审计和绩效评价审计”,以进一步改善内部审计监督,提高内部审计质量和效果。第三,深化财务公开是提高民主监督效果的主要途径。高校财务部门要进一步加强民主财务建设,真正树立起以财务信息的广泛公开为正常、以财务信息的有限公开为例外的观念,除不宜完全公开的财务信息外,都可以而且应当分层面、多形式、全过程、按程序公开。只有财务公开才会产生公平,才能体现公正,才有真正意义上的高质量的民主监督。毋庸置疑,健全的财务监督体系、完善的财务监督措施和良好的财务监督效果,必将有力地保障高校各项事业迈入全面协调、可持续发展的轨道。

　　总之,《若干意见》的及时出台,为高校在新时期切实规范和改进财务管理提供了新的契机,为开创高校财务管理工作新局面指明了努力方向。高校规范财务管理正当其时。

　　【参考文献】

　　[1] 闵维方.高等教育运行机制研究[M].北京:人民教育出版社,2002.

　　[2] 宋效中.公共组织财务管理[M].北京:机械工业出版社,2006.