【摘要】高等教育经费来源的多样化和决策、管理自由度的加大使高校的经济活动日趋复杂，但高校的内控制度改革却没有与时俱进，导致引发财务风险的行为频繁发生。如何改变这一状况、最大限度地减少财务风险的发生呢？本文提出了完善高校治理结构、实行零基预算等建议。

　　【关键词】完善；内部控制；降低；财务风险

　　近年来，随着高等教育事业的快速发展，高校办学规模日渐扩大，高校已由过去单一靠国家财政拨款逐步转向多元化、多渠道、多家共建等方式筹集教育经费办学。高等教育经费来源的多样化和决策、管理自由度的加大使高校的经济活动日趋复杂。虽然教育行政部门及其党委可以通过行政手段与干部任免实施对学校办学行为的宏观控制，但在高校规模越来越大、办学层次和办学类型越来越复杂、办学自主权越来越大的情况下，由于委托代理问题所产生的所有者缺位、信息不对等问题日益明显。单一地依靠行政手段很难对学校的办学行为实施有效的监督，传统高校管理内部治理结构所带来的低效运行的弊端日益显露。尤其是近年来，高校腐败案件频频曝光，集中反映了高校内部控制制度极端薄弱的现实状况，构建一套符合高等院校管理特点的内部控制体系已迫在眉睫。同时，教育部对部属高校的发展和建设投入情况的调查结果也显示：目前少数高校的财务管理有失控现象，财务风险较大。从财务风险起源看，筹资风险、投资风险和管理类风险大都是源于高校内部治理水平低下、内部控制制度不够健全，才导致违规人员有机可乘。可见，高校财务的安全运行正面临着前所未有的挑战，如何抓住发展机遇，通过提高治理水平、提升高校核心管理能力，规避财务风险，已提上高校发展日程。

　　一、内部控制与财务风险管理的关系

　　从单位财务管理工作的各个环节分析，财务风险产生的根本原因与单位内部控制极其薄弱有关。因此，通过完善企业内部控制制度来降低财务风险就成为企业控制财务风险的有效途径之一。内部控制是管理现代化的必然产物，是单位内部强化管理以及适应外部激烈竞争的需要。根据美国COSO（美国反欺诈性财务报告委员会）的报告，内部控制是一个过程，受企业董事会、管理层和其它员工的影响，旨在保证财务报告的可靠性、经营的效果和效率以及对现行法规的遵循。我国财政部2008年最新颁布的《企业内部控制基本规范》准则中也明确指出：内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。内部控制和财务管理的关系可以简要地归结为以下3点：

　　（一）内部控制与财务管理的目标是一致的

　　对于一个单位来说，它的财务管理目标在一定程度上都是通过实现利润最大化而实现的。企业如果同其它企业相比具有较强的盈利能力，那么就会认为该企业具有有效的监控措施，为保证经营活动的效率和效果创造了良好的条件。

　　（二）科学的财务决策必须依靠科学的内控制度

　　这一点可以从两方面来说。1.科学的内控制度是科学的财务决策的保障。在内控制度中将决策的方式、步骤、组织、工作人员任务分配等明确作以规定，可以避免决策的盲目性，减少决策失误，降低风险。2.若内控制度规定的分工足够明确，可以避免相互推卸责任的现象的出现，保证各个管理项目的规范进行。

　　（三）健全的财务控制是防范财务风险的保证

　　一个单位管理的实质是对其自身进行风险管理，而企业风险管理的核心是财务风险管理。财务风险管理的重点是对可能出现的财务风险和财务危机进行超前的控制和管理，而健全的财务控制正是防范财务风险的保证。

　　二、加强高校内部控制对管理高校财务风险有重要作用

　　高校办学形式的变化和业务特点决定了内部控制的重要性。

　　一是办学模式发生了较大变化，由以前的财政拨款办学改为以拨款和多渠道自筹资金相结合的办学模式。办学规模扩大、国家财政拨款增加、基建项目相应增多，这就意味着可能为相关人员提供了“腐败”的条件。因此，应加强对各部门收入的监控，避免贪污、挪用公款和私建“小钱柜”。

　　二是随着高校后勤社会化改革的不断深入，大多数高校将后勤实体由目前收取服务费过渡到完全社会化。为了配合高校后勤改革，提高资金使用效率，不至于乱投资，内部控制必须发挥本身职能。

　　三是高等学校作为重要的科研基地，承担了大量的科技攻关项目，国家和企业加大了科技投入，科研经费大量涌入。为了真正体现科研经费价值，也应当增大内部控制的力度。

　　四是随着高校不断扩大招生规模，学校的基本建设的投入不断扩大，所以加强建设项目的跟踪监控（包括内部控制制度审计、合同审计、项目变更审计和建设资金审计等），加强内部控制审计队伍建设，健全内部审计制度显得更为重要。

　　五是资金管理、办公用品管理、教材管理、体育器材的管理构成了内部控制的重要内容。由于教材、办公用品等在高校资金中所占比例较大，金额较多，所以其采购和验收、保管和领用都应有一套相对科学、完整、严格的管理制度。

　　三、高校内部控制制度的完善措施

　　（一）在高校决策机构中设立总会计师

　　总会计师作为专职主管财务工作的校领导，不再兼任其他方面的工作，直接对校长负责，这样有利于保证总会计师的公正性、权威性，防止经济政策倾斜。总会计师协助校长全面领导学校的各项财经工作，严格执行财经政策法规，负责处理日常财经方面的重大问题，从资金角度协调财务、审计、基建、后勤等工作，代表校长处理学校同财政、银行、工商、税务、物价等部门的经济关系，确保学校资金良性运转，使学校的各项经济工作得到健康、有序的发展。在高校设立总会计师，让总会计师协助校长统一领导学校的财务工作，有利于制约内部人控制和监督腐败。高校的财务管理同其他管理一样，有其内在规律，如资金如何筹集、如何分配、如何使用、如何控制、如何考核、如何分析等等。要组织好、管理好资金运动的每一个环节，需要相关人员具备一定的专业知识和丰富的财务管理工作经验。这不仅需要高素质的财务管理人员和高素质的审计监督人员，更需要一个既懂教育规律，又懂资金运动规律的总会计师来对高校的财务管理工作进行组织和领导。

　　（二）完善会计系统、实施财务风险控制

　　目前，大多数高校财务会计系统在高校的整体内部控制中是比较薄弱的环节。会计人员素质偏低、好人主义思想泛滥及缺乏相应的责任约束这3大症结已成为导致高校财务会计系统薄弱的主要原因。所以，目前高校财务系统的职能更多的是事后的算账、报账，经济交易没有在适当的会计期间记录，这样就会影响会计信息的及时性。会计的监督职能并没有得到充分发挥，会计系统被严重扭曲，对高校的会计及其他方面的管理工作带来了十分不利的影响，也为财务风险埋下了隐患。此外，我国高等教育改革给予了高校愈来愈多的财务运作自主权，尤其是高校作为独立贷款主体出现，使得高校财务风险的防范日显紧迫。目前，高校扩大招生规模，适度举债发展，在高校全部办学资金中除财政投入资金和自有资金外，还有部分借入资金。借入资金需还本付息，无论是学校决策者过度举债或挪用资金，造成财务状况总体失衡的经济责任风险，还是学校职能部门管理人员因内部控制懈怠、控制制度不健全，造成无力偿还到期债务，高校均会陷入财务危机中，同时也会影响学校教学、科研的长远发展。

　　（三）提高治理结构、健全高校内控制度

　　1.建立高校监事会制度，通过适当的外部机制来制约高等学校法人权力的运行。

　　高校依靠国家投入、社会捐赠、学生的学费以及国家对教师的任命等取得法人资格，具有了法人财产权和依据国家规定与市场需求自主办学的权利。在这一过程中，高校作为法人实体具有了自己的内部利益，甚至部门利益，高等学校办学行为与政府办学的目的出现分化。一些高等学校为了自身利益而不顾出资的初衷，乱收学费，甚至利用校内监督力量薄弱、出资人对学校监督管理的缺位弊病而中饱私囊、贪污腐败，导致国有资产流失等。因此，在高校内部各种权利与义务配置不做较大调整的前提下，仅仅依靠传统的手段，如党的监督行政监督、舆论监督、群众监督等，不能从根本上遏制高校的权力膨胀所导致的一系列问题。应该仿效国家管理国有大中型企业的办法，在高校建立监事会制度，通过适当的外部机制来制约高等学校法人的权力运行。高校监事由政府派出，对政府负责。监事会主要监督高校的财务状况与高校的办学方向，并对高校主要领导人的办学业绩进行评价，以此作为干部任免的基础，而不涉及高校依法自主办学的其他事务。

　　2.交易授权控制。

　　授权批准的主要目的在于：保证经济活动是在高校内部部门或职员在其授权范围内经过授权才产生的。学校内部某个部门或某个职员在处理经济业务时，必须经过授权批准才能进行，否则就是越权审批或违章办事。授权有一般授权和特别授权之分：一般授权是指对一般经济业务的权利等级和批准条件的规定，通常在学校的违章制度中予以明确；特别授权是对特别经济业务处理的权利等级和批准条件，如某项经济业务的数额超过某部门的批准权限时，只有经过特定授权批准才能处理。授权批准控制的基本要求是：首先，要明确一般授权与特定授权的界限和责任；其次，要明确每类经济业务的授权批准程序；最后，要建立必要的检查制度，提高管理和办学效率效益。

　　3.实物资产控制，保证资产安全与完整。

　　高校实物资产数量多、金额大，分散在学校的各个教学、科研、服务、管理领域，管理难度非常之大。（1）必须贯彻财务并重的原则，建立实物资产保全制度，对资产的增减变动应及时、全面地予以记录。加强资产所有权管理，建立资产个体档案。所有资产价值全部纳入财务报表体系内，定期进行实物清点，以便发现问题，及时处理。保证账实的一致性。（2）建立资产记录资料保护制度，对资产的各种文件记录和账实记录资料要妥善保管，避免记录受损、被盗、被毁。（3）建立限制接近制度。主要是严格限制无关人员对实物的直接接触。只有经过授权批准的人员才有权接触资产。

　　4.在教职工代表大会中设立审计和提名委员会。

　　高校教职工代表大会形同虚设，效率低下，存在“内部人控制”等现象。应调整、优化教职工代表大会的内部结构，使教职工代表大会真正发挥其应有的决策职能。

　　（1）在教职工代表大会下设审计委员会。审计委员会主要职责在于为决策机构的教职工代表大会提供高校财务审计和管理审计的信息，确保教职工代表大会所获得的会计信息真实、可靠、及时。这也有利于教职工代表大会对学校权力机构的监控，使学校的权力机构从全体教职工利益出发，实现学校的管理目标，完成其对政府的受托责任。

　　（2）在教职工代表大会下设专门的提名委员会，对内部会计控制最本质的要素——人，进行起点控制，符合以人为本的原则，有利于高校管理者素质和品性的提高，也有利于高校管理哲学与高校文化的形成。提名委员会根据高校发展的需要，研究权力机构人员的选择标准和程序，并提出建议。再根据所确定的标准及程序广泛搜寻合格的职能机构负责人人选，这对高校内部会计控制可以起到保障作用。

　　5.加强预算控制。

　　所谓预算控制，就是将组织的经营目标和资源配置予以量化，并使之实现的控制活动或过程的总称。高校作为公共教育事业，其目的不在于追求直接的经济利益，而是追求长远的社会利益。与企业预算相比，高校未来业务比较确定，在学校事业发展计划和任务既定的情况下，各项教育事业的实际支出几乎与预算没有出入或出入很小。高校预算的这种确定性，使其成为学校经济活动强有力的控制工具。一个合理的高校预算，加上严格的执行和控制机制，可使学校有限的资金发挥最大的效用，对保障高校业务、管理活动的正常运行和高校教育事业整体目标的实现有着十分重要的意义。

　　（1）真正落实“零基预算”。在实务中，传统高校预算的编制通常是在以前年度预算的基础上，根据学校事业发展的变化做简单的、公式化的调整，这样常年累积下来的预算缺乏科学的依据，其作为控制依据的有效性显然难以保证。为提高高校预算的科学性、合理性，近年来，教育部在高教系统推行了“零基预算”， “零基预算”的一个重要特征是“全员参与”，可以充分发挥广大教职工参与经济活动的积极性。

　　（2）实行“校务公开”。每年年初将预算向职工和学生公布，年度结束后，再公开进行预算考核，形成以预算控制资金开支的内部制度。其公开性、规范性使其真正成为了学校经济活动强有力的控制工具。

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