刘剑文：税率调整应由全国人大主导

本周以来，关于税收法定条款在《立法法》三审稿中的调整反响巨大。争议焦点有二，一是税种是否可以涵盖税率等税收基本要素，二是在三审稿对税收法定原则的模糊表述下，税率调整权究竟归全国人大还是归政府。

财新记者获悉，针对社会对《立法法》三审稿的讨论，中国财税法学研究会已于3月11日上午向全国人大法工委和全国人大预算工委递交建议书。建议书还将通过其他途径递交全国人大法律委员会。

北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文向财新记者介绍，建议书主要包括两方面内容。

第一，税率应该在法律范围内由全国人大主导进行调整。

刘剑文表示，税率能反映一个国家税负的轻重，是税收基本制度中的核心要素。关于赋予全国人大税率调整权，外界不外乎有两种担心。一种担心是，如果税率由全国人大规定，地方是不是没有自主选择税率的权力？第二种担心是，如果遇到特殊情况，政府是不是没有调整税率的权力？“我认为这两种担心是多余的、不必要的。”

对于第一种担心，刘剑文解释，中国把税收分为三大类，第一类是中央税，第二类是地方税，第三类是中央与地方共享税。中央税和中央与地方共享税的税率，毫无疑问应由全国人大确定，就剩下是地方税的税率能不能赋予地方自主权的问题。按照现行法律制度，地方税的税率还是应由中央确定，而且可以在税法里规定浮动税率。现行《车船税法》第二条就是就规定了浮动税率，允许地方政府在一定范围内选择。这就既保证了法律的统一性，也给地方自主权。《车船税法》作为一个成功的范例，可以为其他税种的立法提供借鉴。

对于第二种担心，刘剑文认为，国务院在紧急情况下调整税率是合理需求，但是不能突破法律的授权，应提出方案报全国人大常委会通过，由全国人大常委会审议。虽然全国人大会议只在每年3月召开一次，但全国人大常委会每年开六次会议，每两个月一次，政府完全可以提出税率调整要求。

另外，税率不宜频繁调整，否则会影响政府公信力，损害税法权威。实际上，中国自改革开放以来，部分税种是好几年调一次，个别税种是一年调一次，税率不存在频繁调整的问题。2014年底到2015年初成品油消费税提高了三次，这是非常少有的，造成的负面影响非常大。在民主法治国家，政府是不敢随意调整税率或税种的。

最后，刘剑文建议，作为税收法定原则的一个例外，建议政府可以保留税收的减免权。

减免权也是税收的重要要素，也适用税收法定原则。但是，刘剑文认为，中国还处于发展和变革时期，政府为推动经济发展、促进社会进步，需要一定的税收政策工具。所以，可以让政府暂时保留税收减免权。长远看，税收减免权还是得回归全国人大。

政府如果想调控经济，税种的减免或优惠就可以起到很大的作用。为了防止税收优惠的滥用，税收减免的主体只能仅限于国务院。

所以，刘剑文认为，由全国人大规定税率，不会影响地方政府选择确定相关税率，也不影响国务院根据紧急情况调整税率。鉴于此，《立法法》应该明确，税种、纳税人、征税对象、税率、税收征管制度只能制定法律，但税的减免可以暂时不列入税收法定的范围，给予政府一定的弹性和空间。

建议书的第二个主要内容，是税种法定不等于税收要素法定。

刘剑文表示，不能把税种和税收要素等同起来。回归税收法定原则的本源，其涵义包括三个方面：

一是课税要件法定，即纳税人、征税对象、计税依据、税率、税收优惠、缴纳程序等基本税收要素应当由法律规定；二是课税要素明确，即上述基本税收要素在法律中的规定应尽可能是明确、详细的，避免出现漏洞和歧义；三是征税合法，即税务机关必须严格按照法律规定的课税要件和征纳程序来征收税款，不允许随意加征、减征、停征或免征。概括起来，前两点主要是对税收立法的要求，最后一点则是对税收执法的要求。

因此，税种是税收要素的一个方面，每一项税收要素共同组成一个整体，不能割裂。税种只是“名”，其他的税收要素纳税人、征税对象、计税依据、税率才是“实”。如果有“名”无“实”，十八届三中全会提出的落实税收法定原则就会落空，要在2020年前全面落实税收法定原则就会打折扣。这会影响人们对法治的信仰，不利于保护纳税人的财产权，也会在一定程度上损害政府的公信力。

刘剑文认为，现行《立法法》第八条在形式上确定了税收法定原则，但一直没有发挥理想功效，原因在于大家对什么是税收基本制度的理解不一样，导致政府“有权而任性”。

《立法法》修正案二审稿中，税收法定原则的相应条文为“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。这一表述在三审稿中作了简化，“纳税人、征税对象、计税依据、税率”四个重要的税收元素被删除，只保留了“税种的开征、停征”的法定。

刘剑文认为，三审稿对税收法定原则的规定不够精确、周延，表述远不足以涵盖税收法定原则的其他内容，仍有可改进之处。

“（通过）这段时间学者的反映，我相信会在最后的《立法法》里有所体现”，刘剑文对财新记者如此表示，“我对落实税收法定原则还是充满信心的”。