房地产税试点效果不明显 立法呼声渐高却进展缓慢

房地产税立法，从调研到起草论证再到形成社会共识确实需要一个过程，这个过程可能是一年、两年甚至更长，有利于各方利益充分博弈。

党的十八届三中全会明确提出“加快房地产税立法”和“落实税收法定原则”，因此，出台房地产税法是大势所趋，现在需要考虑的是出台的时机和时间表。

一改过去的“抑制”、“投机”、“调控”等词汇，国务院总理李克强在政府工作报告中，回顾2014年中国房地产市场所用的词汇是：稳定、支持和促进。报告还表示“稳定住房消费”，却未提及房地产税。

在此之前，房地产税会不会开征、如何征收，一直是社会热议的话题。

中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文近日在接受《法制日报》记者采访时表示，房地产税立法进展缓慢是因为其牵涉的面比较广，有关方面对此比较慎重。

刘剑文告诉《法制日报》记者，党的十八届三中全会明确提出“加快房地产税立法”和“落实税收法定原则”，因此，出台房地产税法是大势所趋，现在需要考虑的是出台的时机和时间表。

形成社会共识需要一个过程

房产是很多家庭的最大宗资产，房地产税立法牵涉千家万户切身利益。

在国药控股股份有限公司工作的代女士对此很关注，她已经开始为自己的房子每年缴纳几千元税款。

2011年1月，上海市公布房产税试点方案，根据该方案，她名下的房产需要征收房产税。

“几千块钱不多，那也是钱啊。”根据几年的观察，她也发现，房地产税推开是迟早的事，但她认为应该依法征税，做到公开、透明、公正。

中央首次提出对房地产税进行立法，始于十八届三中全会。2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布。

“第18条中提出‘加快房地产税立法并适时推进改革’，第27条中提出‘落实税收法定原则’，两者结合起来给社会传递的清晰信号是：税制改革要法治先行。”刘剑文认为。

刘剑文表示，根据决定的表述可以推断，在房地产税法出台之前，我国不可能全面推开征收房地产税。

此前半月，十二届全国人大常委会公布了5年立法规划，制定单行税法被列入立法规划。

刘剑文说，结合决定的表述，制定“单行税法”应该包括制定房地产税法。

一个可以佐证的事实是，2014年3月9日，全国人大常委会法工委副主任阚珂回答媒体提问时表示，十二届全国人大常委会立法规划已经对外公布，把制定增值税法以及其他单行税法等立法项目列入到立法规划当中，我们将根据立法规划，积极做好相关的税收立法工作。

阚珂说，房地产税法草案由全国人大常委会有关工作机构会同国务院的有关部门研究起草，条件成熟时会依法提请审议。

对此，中国社会科学院一位税法学者告诉《法制日报》记者，由全国人大常委会有关工作机构主导立法，房地产税法一开始就是法律的形式，符合税收法定的精神。

刘剑文向《法制日报》记者表示，过去一年间，房地产税立法一直在进行中。

前述中国社会科学院税法学者说，根据十八届三中全会的表述，房地产税立法的时间表限定在2020年以前，并没有说具体到2015年，毕竟房地产税立法是一个需要各方寻求共识的过程，“慎重是对的，也是应该的”。

刘剑文认为，房地产税立法，从调研到起草论证再到形成社会共识确实需要一个过程，这个过程可能是一年、两年甚至更长，有利于各方利益充分博弈。

房地产税试点效果不明显

中央文件中首次提出“房地产税”是在2010年10月。新华社受权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十二个五年规划的建议》，在推进财税体制改革中提到了“研究推进房地产税改革”。

在此之前，国务院在批转国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》时，提出的仍是“逐步推进房产税改革”。

中国社会科学院税法学者解释说：“我国当前的房地产税改革包括两方面，对已纳入房产税征收范围的房产由现行的按原值或租金收入征税改为按评估值征税；将房产税征收范围扩大到居民个人所有非营业用房产。”

该学者表示，前者即为我国一直在征收的房产税。

根据房产税暂行条例，我国对城市中的经营性房产征收房产税，房产税依照房产余值计算缴纳。房产出租的，以房产租金收入为房产税的计税依据。对个人所有非营业用的房产“免纳房产税”。

后者即为当前社会各界普遍关注的房产税改革，启动于2011年。当年1月底，国务院召开常务会议，同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省（自治区、直辖市）人民政府从实际出发制定。

随后，重庆市和上海市公布了房产税试点方案。

刘剑文分析，重庆、上海两地试点改革的背景是，当时房价居高不下，期待通过征收房产税调控房价。

2011年3月发布的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中，提出在财税体制改革中，“研究推进房地产税改革”。

随后两年间，扩大个人住房房地产税改革试点范围的表述多次在国家层面被提及。

佐证之一是，2013年5月，国务院批转的国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》明确提出，将扩大房地产税改革试点范围。

直到十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”之后，“扩大房地产税改革试点范围”的声音渐渐消失。

刘剑文认为，十八届三中全会解决了房地产税改革的顶层设计问题，就是要加快房地产税立法，“房地产税事关老百姓切身利益，争论很大，试点效果又不太明显，还是直接通过立法解决比较好”。

中国社会科学院税法学者认为，试点之所以效果不明显，主要原因是房产税改革的目标不清晰，背离了房地产税原本的意义。其表现在于，试点规定了较大的免征面积，纳入试点方案的应税房产数量较少，税收收入规模有限。

房地产税定位是最大争议焦点

房地产税的意义和作用究竟何在？

刘剑文解释说，房地产税是一个体系，针对土地、房屋等不动产征收，包含房产税、城市土地使用税、土地增值税和耕地占用税等多个税种，主体税种是房产税。

中国社会科学院税法学者表示，房地产税首先是一种地方税，这是没有争议的。关键问题是，如果把房地产税作为地方的主要税种，成为地方财政收入的主要来源，到底征收多大规模算主要来源？

该学者说：“我们认为，地方政府主要指市区县这一级政府（不包括省级政府），房地产税到底占多大比例，还有一个转移支付的问题。我们不能寄希望这一级政府依靠房地产税筹集主要的收入。”

因此，该学者表示，目前还没有一个达成共识并能够放在桌面上讨论的房地产税制方案，“房地产税的征收范围、目标定位和税率设计还存在争议”。

中国财政学会副会长、财政部财政科学研究所原所长贾康在接受媒体采访时透露，房地产税目前尚未形成一致的方案，争论的焦点集中在房地产税的定位，这也是房地产税立法的关键。

中国社会科学院税法学者认为，房地产税是具有收益税特征的税种，有助于建立地方公共服务水平与政府收入之间的有效关联。“你住在某个区域里，政府为你提供相应的公共服务，你有义务缴纳房地产税”。

他建议说，既然房地产税是一种地方税，全国人大常委会有关工作机构在推动房地产税立法时，可以考虑由立法机关确立税收征收的基本原则，在征收范围和税率等方面给地方更大的自主权。

刘剑文的建议是，不动产登记制度、预算公开制度等相关配套制度的实施，已经为房地产税立法打下了良好的基础，下一步到底怎么征收房地产税，包括纳税主体、税率等，还需要利益各方进行争论，形成共识之后再确定也不迟。

“现在要加快立法步伐。”刘剑文说。