“十三五”财税改革：“先行军”如何涉深水？

作为全面深化改革的“先行军”，财税体制改革扮演着国家治理现代化的基础和重要支柱角色，无疑是“十三五”的改革重头戏。

未来五年，面对“每向前迈一步都很难”的改革深水区，“牵一发动全身”的财税改革将如何继续扮演好“先行军”角色？又将给我们的经济社会发展以及百姓生活带来怎样的影响？

时间表不变：改革“时不我待”

2014年夏天，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，吹响了新一轮财税体制改革的进军号。根据部署，2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。

多方权威人士的普遍共识是，党的十八届五中全会关于“十三五”财税体制改革的部署并没有改变到2020年“各项改革基本到位”的时间表，也就是说未来五年中国将瞄准建立健全现代财政制度、税收制度目标发力。

全国政协委员、财政部财科所研究员贾康说，从时间表上看，2016年要基本完成改革重点工作和任务，2020年实现改革目标，时不我待。“如果处理不好，就会出现和时间表不匹配的局面。”

改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度——党的十八届三中全会指明了深化财税改革的三大路径。预算改革着眼解决“钱怎么管”问题，税制改革解决“钱怎么筹”问题，财政体制改革则解决“钱怎么分”问题。

目前，预算改革“七项任务”已有决定性进展；税制改革中，营改增、消费税、资源税改革先行推进，但继续前行有难度。环境税、房地产税和个人所得税改革必须立法先行，修订税收征管法刚完成向社会征求意见；最难的事权和支出责任划分改革需在相关税制改革基本完成后进行。

“财税体制改革关系到整个国家治理体系和治理能力，中央和地方的关系，政府、企业、居民个人三者之间的关系，收入怎么分配，既是改革中的重点，也是改革难点。”中财办副主任杨伟民说，十八届三中全会对财税改革已做出比较全面的部署，从目前改革进程看，可能要根据新的情况做些调整，有些改革要进一步加快，有些可能要考虑先后顺序问题。

“先行军”纵深：已进入主攻阶段

如果说“十二五”完成了深化财税体制改革的顶层设计和破题，“十三五”财税改革将进入主攻阶段。

与十八届三中全会部署相比，五中全会传递出财税改革迈向深水区的积极信号。

预算改革乘势前行——贾康说，从原先的“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，到此次“完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理”；从原先的“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，到此次“建立规范的地方政府举债融资体制”，并增加政府采购内容，表明“十三五”预算改革将会继续前行。

“目前预算改革还是‘半截子工程’，亟须进一步细化和纵深，政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算的管理标准将逐渐向一般公共预算看齐。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇说。

税制改革啃“硬骨头”——针对百姓关心的房地产税和个税改革是否会依照时间表推出，“十三五”规划建议提出，要建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。

对此，贾康说，税制改革百姓最关心，从目前改革进展看，房地产税等敏感税种进展不顺利，希望能有更积极的改革举措，同时考虑地方实际困难，加快地方税体系建设步伐。

“当前我国税制一大问题是不适应经济社会发展、改革、转型的新形势，效率有余，公平不足。”河南省国家税务局科研所所长刘义峰说，“十三五”税制改革除了加快税收立法，关键要提高包括所得税、房地产税等在内的直接税比重，减少重复征税，增强税收调控调节功能，促进社会分配公平。

杨伟民说，税制改革不是一个独立的问题，和整个领域的体制建设、制度建设相关联，因此必须统筹考虑。如房地产税的改革，就需要和整个税制的调整和改革，以及下一步深化住房制度改革相匹配统筹协调。

最大难题：真正的热闹在后面

改革开放30多年来，每一次重大经济社会改革，财税体制改革都是先行军。改革至今，剩下的任务都是难啃的“硬骨头”，其中最大的难题就是理顺中央和地方的政府间关系。

“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任”，“调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”——“十三五规划”进一步明确了破解难题的方向。

“财税体制改革，说白了是利益的调整。”江西省于都县财政局长管宏说，目前各级财政压力最大的是县级，承担事权最多，支出压力最大，背负大量债务，即将全面推开的营改增会让地方失去最大的主体税种，基层财政困难问题亟待解决。

杨伟民说，五中全会为破解这一最大难题指明方向。如果说此前财税改革带来中央集中的税收和财力相对较多，而地方承担的事权相对较少，今后要考虑加强中央统筹的事权，做到事权和支出责任更匹配。中央和地方的税收分成将不再按税率分，而是按税种分，从而更好调动地方发展的积极性，帮助化解地方债务风险。

“资源税、房地产税、在销售环节征收的消费税，这些都有希望成为地方税的主力财源。”贾康说，理顺中央和地方的财权与事权关系国家治理的大框架，这一难题解决不了，转移支付改革等“硬骨头”也很难纵深推进。

展望“十三五”，经济发展新常态下，财政收入增速锐降，改革攻坚面临更多挑战。

贾康说，当前财税改革的每一项任务，都面临如何冲破利益固化藩篱的挑战。“无论是涉及老百姓自身利益的房地产税、个税改革，还是触及政府部门自身利益的央地关系改革，每前进一步都很难。”

一分部署，九分落实。专家表示，未来五年是深化改革的攻坚期，关键要增强改革的承受力，大胆破除一切阻碍改革的体制机制障碍，增强法律执行的严肃性，让改革更好为发展保驾护航。