2016财税"三重门"

内容摘要：2016年注定是财税改革非常关键的一年。社会对改革的期盼决定了财税改革只能进一步加快步伐、积极推进，为进一步的财税改革以及其他改革打好基础。

面对财政压力，重要的是找到释放压力的通道。财政政策和财税改革正是这样的通道。

2016年注定是财税改革非常关键的一年。社会对改革的期盼决定了财税改革只能进一步加快步伐、积极推进，为进一步的财税改革以及其他改革打好基础。

非税收入已经在财政收入增长中扮演重要角色，这也表明财政收入形势正变得更加复杂，财税改革环境面临的不确定性变得更大。

突破3%不等于无底线

宏观经济形势决定了2016年只能继续实施扩展性财政政策即所谓有力度的积极财政政策，减税政策也在其中。中央经济工作会议关于减税的提法已经不同于既往的“结构性减税”。“结构性减税”常被解释为“有减有增”或“有增有减”，结果是减税还是增税并不明确，即使属于减税，充其量也只是“羞答答的减税”。不再受“结构性”限定的减税政策让市场和社会有了更多的期待。毫无疑问，减税会进一步加大财政运行的压力。财政支出结构优化可以缓解部分压力，但从总量上看，削减支出与历史欠账清偿的内在要求决定了财政支出压缩几乎没有空间。在财政支出削减难度很大且财政收入增长力量不够强劲的条件下，提高财政赤字率就是必然的选择。“阶段性提高财政赤字率”的说法至少表明2016年财政赤字率有进一步提高的可能。将3%视为财政赤字率红线，多与欧盟国家财政赤字警戒线的选择有关。欧盟国家选择3%这一警戒线，是各成员国政治妥协的结果。单就3%的指标而言，有些国家认为太高，而有些国家仍觉得不解渴。现实中警戒线突破也不乏实例。

中国财税改革只有在突破3%赤字率警戒线思维的前提下才可能顺利推进。

突破3%不等于赤字率无底线，而是强调赤字率警戒线的确定应该更加灵活。财政赤字率警戒线确定的主要标准当是财政的可持续性。只要财政能正常运行，中长期风险可控，我们就可以认为财政赤字率是合适的。

突破3%，就意味着2016年发债空间可以进一步扩大。财政赤字率提高1个百分点，就能带来至少6000亿元的减税空间。2016年中国经济尽管仍会困难，但中高速增长势头仍在，财政收入还会水涨船高，减税空间还会因此进一步扩大。不拘泥于3%的赤字率，也不受限于60%的债务负担率，一切从实际出发，更有力度的积极财政政策所包含的减税政策的落实将可能更容易到位。

地方债解决根本是稳定地方收入来源

防范财政风险，避免财政危机，是地方财政制度建设的重要内容之一。2015年3.18万亿元的地方债置换为地方债问题的解决寻找到了一条路径。基于地方债余额有十几万亿和地方财政困难的现实考虑，2016年和2017年中国只能继续置换地方债。这么做，对一些财政收入形势较为紧张的地方来说，可以解燃眉之急；对于其他地方来说，也可以有效缓解地方债清偿所带来的支出压力，而且地方债置换之后，地方政府的利息负担下降，总体上有利于未来地方债问题的彻底解决。

应该注意的是，地方债置换并没有真正解决地方债问题。置换只是地方债问题的治标之策，充其量属于“借新还旧”。事实上，就是中央政府借新债还旧债，都充满了争议。我们在欢呼地方债置换可以缓解问题的同时，更要转换思维，寻找地方债问题的治本之策。

地方债问题的根本解决，需要为地方政府寻找到稳定的收入来源。这就离不开规范的政府间财政关系框架的重新构建。规范的地方债管理制度只能从属于这样的框架。在分级财政管理体制下，面对市场的不确定性，正常运行的各级地方政府难免会遇到收不抵支问题。短期内，地方财政赤字通常只能通过债务融资来弥补。地方出现新的财政赤字，就意味着地方政府举债的理由仍然存在。正因如此，地方债增量问题很难回避。地方债管理制度的规范，不仅仅要解决眼前问题，更要致力于形成一揽子解决方案。

地方债增量与存量问题应该分开处理。债务存量不能影响增量债务融资。十多万亿元的地方债存量的形成非一日之事，短时间内全部化解既不现实，也不公平。巨额存量问题的解决只能采取非常规做法。存量债中的一部分可以通过未来的财政收入来偿还，但相当部分应该通过地方政府资产变卖等产权收入的形式来偿还。地方政府资产本来就有相当部分是负债转化而来的。这么做理所当然。地方债置换只是给地方政府还债提供了缓冲时间，并适当降低债务融资成本，而不是给地方不还债的机会。

地方债存量中的一部分还可以采取去杠杆的方式来加以解决。政府和社会资本合作（PPP）为此打开了通道。实际上，这是政府项目的“债转股”。需要注意的是，PPP也只能部分解决问题。社会资本进入必然要以盈利为目标，即使这种盈利所对应的还只是所谓的合理利润。这就决定了不是所有项目都可能通过PPP来去杠杆。而且，PPP运作所需要的制度环境还在优化之中，这也会影响PPP去杠杆方式的运用。

现行预算法只是赋予省级政府发债权，显然这是不够的。由省级政府统筹各地地方债的发行，可以在全省范围内分散债务风险并提高债务风险应对能力，这在当前有特殊意义。但是，随着分级财政管理体制的逐步健全，市县政府都应该获得发债权，权责才会更加匹配。不管是哪级地方政府发债，都要有规可循。地方政府的偿债能力是地方债增量规模的确定的主要因素。财政的可持续性当为债务增量规模的主要判断依据。一般说来，财政收入能力强的地方，可以多发债。至于财政收入能力弱的地方的长期资金需求，应更多地通过转移支付来加以解决。这是由债务信用的有借有还的属性决定了的。除了正常的财政收入水平外，地方政府信用评级需要借助于综合财务报告。政府综合财务报告的编制，亟待突破技术条件的和基础信息的双重约束。技术条件涉及政府会计基本准则和具体准则的制定和完善。让政府会计准则切合中国国情并不容易。中国是政府资产多，在某些资产计量上应该采取特别的处理办法。政府综合财务报告的信息基础相对薄弱，如何补齐相关信息也会对财务报告的编制构成挑战。财税改革要改变仅重视宏大叙事的思维，更要特别注意这些细节问题的解决。

减收与改革协调

财政压力与财税改革有着密切的关系。压力可能阻碍改革，但在一定条件下可以促进改革。1994年财税改革的顺利推进就与当时的财政压力有着密切关系。2016年财政压力虽然不同于1994年，但压力对财税改革的约束和推动力仍然存在。减少财政收入从而影响财政正常运行的改革一般不太容易推行，但是有了赤字率提高的配套措施，相关改革就有了财力保障。减税减费减基金，既可以促进供给侧结构性改革，又能在需求管理上发挥作用。减少收入的改革应该能够换来税基的扩大，能够在促进经济社会发展的同时，在未来为社会保障以及其他公共服务提供更加充分的财政收入保障。

在财政压力面前，减少收入的政策不能不经过审慎评估。什么样的减收政策针对性更强，效果更好？这是决策者无法回避的问题。大水漫灌会有一定成效，但效果可能远远不如滴灌。面对既定的财政收入体系，减什么减多少才更有利于特定的政策目标实现，是需要颇费思量的。

减收政策可以与财税制度改革更好地协调。税收、行政性收费、政府性基金等政府收入本来就应该各司其职，发挥不同作用。减收应从不该存在或存在的意义已失去的行政性收费、政府性基金等做起，取消不合理的收费、基金等收入项目。可以继续存在的收费、基金等项目，收入标准也应该进一步合理化，并形成与税制改革联动的态势。减税政策应结合政策目标，稳步推进。减收只是手段，从经济政策目标来看，它应该有助于宏观经济稳定，有助于微观经济主体的搞活。做到了，那么财源就会扩大，后续的政府就不用担心公共产品和公共服务的财力保障问题。

财政压力就在面前，但是短期内任何增税措施不应该得到鼓励，而应该积极反对。任何增税的措施，任何提高收费和基金标准的举措，实际上是逆积极财政政策的要求的。任何以其他名义维持高价格的措施，也是要不得的。短期而言，财政政策是重要的。对于中长期来说，财税改革才是重要的。至于财政压力，那只是问题的表象而已。面对压力，只能迎难而上，增强抗压能力，而不是半途而废，让改革停滞不前。