税收法定原则已成为税制改革大势所趋

编者按：

呼吁已久的税收法定原则的落实，渐行渐近。全国人大在今年两会上首次公开回应了这个问题。过去几年，要求人大“收回税收立法权”的呼声不断高涨。一是国务院长期以来主导税收立法，人大作为专门立法机关几乎被“架空”；更重要的是，近年来一些税种的轻易开征着实触痛了国人的敏感神经。

如今，税收法定已是改革大势所趋。但专家指出，这绝不可能一蹴而就。在全力推进税收法定的过程中，要结合中国的国情来制定时间表和路线图。

法治周末记者 高原

一张A4纸大小的笔记本扉页上，记满了需要交的各种税种，这是河北省某房地产公司会计刘淑丽每天跑税务局的主要工作。

“房地产开发商在各项环节需缴纳50余种行政性费用，共涉及25个不同的政府部门，总体费用占全部开发成本的15%至20%。”刘淑丽给法治周末记者算了一笔账。

她介绍：在目前的房价构成中，有税率为3%的契税；税率为5%的营业税；从30%到60%税率为四级累进税率的土地增值税；税率为营业税7%的城市维护建设税；税率为3%的教育费附加税；税率为0.5‰的印花税；另外，还有房屋销售所得税和二手房转让税等。

“这里面有一些重复征收的税种，对房地产开发商是一个不小的负担。”刘淑丽说。

刘淑丽平时经常听到一些抱怨说，因为税种繁多，已拖累了一些企业的发展。有学者分析认为，症结就在我国征税的随意性。

财政部部长楼继伟近日在回答记者提问时也指出，国务院用条例的方式进行税制改革的弊端，就是带来一些税收的随意性。

楼继伟说：“比如有一些地方千方百计地向中央政府争取税收优惠，或者说随意减免税，税收的强制性也就为讨价还价所消解。随意性体现之二是，增加了企业和民众的税赋负担。”

重复征税之累

石家庄一家物流公司的负责人刘经理向法治周末记者介绍：一批货从石家庄发往新疆，并不是直接由石家庄的子公司一运到底，而是可能先在西安等地中转分拨，再由西安的子公司进行运输，这中间就涉及到石家庄公司和乌鲁木齐公司之间的结算。

“两家公司都是独立的法人，也就都需要为这票货物的运输所得向各自所在地政府缴税，而实际上，石家庄子公司所缴的税中，已经包含了运输到乌鲁木齐的收入所得，西安公司却还要为从石家庄子公司获得从西安向乌鲁木齐的运费而缴税。”

由于物流行业的业务涉及运输的各个环节，规模越大的物流企业所涉及的各省市区域就越多，它们往往在各地成立子公司或者分支机构，因此就会面临一些“重复征税”的烦恼。

“举个简单的例子，送四盏灯，利润不过12元，缴税额是39元，税金相当于利润的三倍还要多。”刘经理说。

利润才12元，但是缴税额却高达39元。

让这位企业负责人觉得不合理的是，在39元税款中，有5元钱是属于重复计税，原因仅是货物在运输中换了承运人，由于有发票往来，即使是分公司的关系也需要再次为同一单货物缴税。

物流业重复缴税的问题，2011年在媒体和业界的呼吁下引起了有关部门的重视。

随后，从2012年1月1日起，上海交通运输业和部分现代服务业开展了营业税改征增值税的试点。

然而，刘经理在算账后却发现，“营改增”之后，自己的税收不但没减少，反而增加了。

“我们企业的规模不大，车辆很少更新，目前能够抵扣的只有部分燃油费，因为抵扣项目少，所以总的税负增加了两个百分点以上。”刘经理介绍说。

对于这样的结果，刘经理喜忧参半。

忧的是税负增加，企业利润减少；喜的则是自己的公司目前可以开具增值税发票，能抵扣客户的税款，这让公司业务量较以前明显增加，无形中增加了自己对于未改革地区同行的竞争力。

实际上，重复征税现象不仅存在于物流业，其他行业和领域也存在类似现象。

在制造业领域，由于农产品(7.77, 0.06, 0.78%)原材料与工业制成品之间普遍存在税率差异，造成不合理的税收负担，这让部分制造业企业头疼不已。

山东高唐县是我国重要的产棉基地，然而，当地的棉纺企业守着丰富的棉花资源却不敢敞开收购。

“国家对棉纺织企业的棉花增值税实行‘高征低扣’，让企业负担很重。”当地媒体报道称。

根据现行增值税制度，我国棉纺企业棉花采购执行的进项税率为13%，产品销项税率为17%，这意味着棉纺企业即使没有实现增值，将购进的棉花按原价卖出，仍要负担4%的税收。

而棉花占到纺织企业生产成本的70%左右，棉企不景气，最终影响的还是棉农的收益。

层级低 随意性大

财政部部长楼继伟提到的征税随意性，也在税率的调整和税种的制定上体现出来。

2007年5月30日午夜12时，财政部突然宣布调整印花税税率的行为，被网民们戏称为“半夜鸡叫”。此次调整涉及民间资金22亿元。

隔年4月23日印花税再次调整，又来一次突然袭击。两次宏观调控，依据的是《印花税暂行条例》，该条例授权财政部可以制定实施细则。

财政部2007年的突然袭击引起了市场的强烈不满。让人想不通的是，此前有消息风传政府要上调印花税，市场也因此出现了盘整。但就在财政部公布决定前一个星期，财政部的官员却通过媒体向外表示，没有上调印花税这回事。

正是财政部官员向市场发出的这个信号，使投资者吃到了一颗“定心丸”，上证综指在这一个星期里又出现了疯狂的上涨。而事实上当时财政部的方案已经上报国务院，两天后获得了批准。

政府部门的出尔反尔引起了投资者的强烈不满，那几天，财政部成了资本市场的众矢之的。

同样让民众一头雾水的，还有曾一度传说要征收的婚前房屋产权证“加名税”。

2011年，婚姻法司法解释三出台，规定夫妻在婚前买的房产，并不能算作夫妻的共同财产，其房屋所有权属于出钱购买的一方。

于是，在房产证上加名就成为一股潮流。“加名征税”也就随之浮出水面。2011年8月底，媒体报道称，南京要率先开征“加名税”。

民众认为这是在“趁法打劫”。

尽管事情很快被澄清，也有专家分析指出，“加名征税”只是契税的一种，并非税务部门针对婚姻法新司法解释专门新开的税种。并且，财政部、国税总局很快于9月1日下发了通知，对夫妻间房屋产权变更加名的，免征契税。但还是激起了公众的不满。

实际上，这不仅是“加名征税”的问题，而是中国税收的整体问题。长期以来，中国就是照“章”纳税，而不是依“法”纳税。在我国税制体系现有的18个税种中，只有企业所得税、个人所得税和车船税3个税种是全国人大审议立法的；其他15个税种都是国务院制定的“条例”、“规定”等法规和规章。

具体到适用税率、计税基础、征收范围、免减优惠等，很多是由国家税务总局的部门规章规定，乃至是省以下地方的国税、地税部门自己定出的“土政策”，而不是由全国人大立法统一确定。所以，哪些税要征，征多少，往往是朝令夕改，不相统一的。

据统计，房地产行业相关税种共有12种，这还不包括各项行政性收费。统计显示，房地产开发商在各项环节需缴纳50余种行政性费用，共涉及25个不同的政府部门，总体费用占全部开发成本的15%至20%。

有政协委员表示，税种设置繁杂、征收环节多，一定程度上推高了房价。

专家认为，现行税收立法层级过低，导致税收调控的权力随意性很大。要解决这个问题，就要坚定贯彻税收法定原则。

税收法定要破除制度惯性

“全国人大作为最高权力机关和立法机关首次回应税收法定，凸显未来我国加强税收立法的顶层设计”

法治周末记者 高原 赵晨熙

经过了漫长的等待，“税收法定”终于在今年两会上被全国人大首次公开回应。

3月4日，十二届全国人大二次会议发言人傅莹在回答中外记者提问时表示：全国人大将更好贯彻落实税收法定原则，重点加强对新税种的立法。

全国人大的此番表态其实有迹可循。

在2013年，党的十八届三中全会已明确提出要“落实税收法定原则”。

稍早之前的2013年两会上，全国人大代表、编剧赵冬苓曾联合31位代表提交《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，要求税收立法权收归全国人大。

时隔一年，这个曾经“既没有路线图也没有时间表”的议题，以崭新的面目出现。

“全国人大作为最高权力机关和立法机关首次回应税收法定，凸显未来我国加强税收立法的顶层设计。”北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文在接受法治周末记者采访时表示。

如今，税收法定原则，已经不是要不要落实的问题，而是如何全力推进的问题。

弊端已显

税收法定原则，又称税收法律主义，是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即如果没有相应法律作前提，国家不能征税，公民也没有纳税的义务。

尽管我国在1982年的宪法中就确立了税收法定原则，但当时考虑到我国法制建设尚处于起步阶段，对建立现代税制的经验和条件都不够，全国人大及其常委会于1984年和1985年两次授权国务院立法。

“国务院以税收条例形式进行税制改革是全国人大授权的，是合法的。”3月6日，在十二届全国人大二次会议记者会上，财政部部长楼继伟表示。

楼继伟认为，要正确认识这个问题，需要了解当时的历史。

他说，共和国刚刚成立的时候是有很多税种的，但后来学习苏联计划经济，几乎把所有的税都取消了，变成了国有企业和集体企业上交利润。留下的一两个税种，在文化革命时，还准备作为资产阶级的尾巴革掉。

所以，1978年，中共十一届三中全会决定改革的时候，我们的税收品种是非常少的，那时候还是基本依靠企业上交利润。因此，我们要几乎从头开始建立我们的税制，要做很多探索。

于是，1985年全国人大六届三次全会授权国务院在体制改革期间，可以通过税收条例的形式，推进税制的改革。到目前为止，这个授权并没有收回。

根据上述授权，国务院制定了许多税收条例草案，当时除了有关外商投资所得税和个人所得税制定法律外，其他税种都是由国务院通过暂行条例的形式开征的。

刘剑文说：“当时这种授权方式符合历史发展现状，为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证。”

但是，随着社会经济环境的变化，特别是我国法治建设的完善，这种过量、不当、失范的税收授权立法方式的弊端逐渐暴露出来，征税随意性、重复征税、税种杂乱被诟病最多。

“太随意了，随便定一个条例就征。初定3%的税率，领导一拍脑袋就变成5%了。”北京市民陈杰对记者表示，他还观察到，一些地方政府为了招商引资，竞相以“优惠税率”甚至免税相比拼，破坏了全国统一市场公平竞争的准则。

全国人大常委、财经委副主任、首都经贸大学博导郝如玉在接受法治周末记者采访时表示：这种“全部授权”制度使得我国的税收立法严重滞后。其导致的一个直接后果就是，许多税种开征几十年了，却仍停留在国务院的“条例”上，我国的税收法律框架远未形成。

从照章到依法

根据我国宪法的规定，全国人大及其常委会是代表全国人民行使国家权力的最高机关，这也包括制定税收基本制度和税收基本要素的法律理应由人大立法。

但实践中，全国人大及其常委会并不拥有税收的立法专权，除了全国人大及其常委会之外，其他许多行政机关也可以以法规或者规章的形式为税收立法。

郝如玉介绍：从税种数量来看，在我国税制体系现有的18个税种中，只有企业所得税、个人所得税和车船税3个税种是全国人大审议立法的；其他15个税种都是国务院制定的“条例”、“规定”等法规和规章。

如今，在国务院制定的15个税收条例中，已制定60年以上的税收条例有4个，制定25年至29年的有7个，制定20年至22年的有2个，制定7年至13年的有2个。

也正因为这样的现状，照章纳税和依法纳税一直是学界讨论的焦点。

刘剑文介绍：2000年制定的立法法出台后，第一次对授权立法进行了规范。该法第八条明确规定，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。

但同时，立法法还规定，第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人大以及常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中部分事项先制定行政法规。有关犯罪和刑罚、剥夺公民政治权利和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

对立法法以上条款，有法学专家分析认为，同一部法律前面规定了专有的税收立法权(属于全国人大)，后面又规定可以转授，并且未规定转授的范围，存在立法上的逻辑漏洞。

2013年年初，在全国人大常委会法工委召集的就新一届全国人大立法规划征求意见的座谈会之后，刘剑文向全国人大法工委提交了一份材料，提出全国人大应择机废止1984年以来给予国务院设置税种的有关授权，由全国人大以立法形式确定各类税种的设置和征收。

自称曾是税收方面的“门外汉”的编剧赵冬苓，一次偶然的机会关注到税收法定问题，专门学习研究之后，于2013年两会联合31位代表提交了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，要求税收立法权收归全国人大。

“我不管你税收得怎样，我要问问立法程序合不合法。”赵冬苓说，她不讨论税高低，只讨论收税的渠道，立法权的归属。

“落实税收法定，是政府依法执政的重要表现。税收法定使公民和企业法人的经济生活有了稳定预期，会在一定程度上改变我国目前税收多、乱、杂的现状。不管是企业还是个人，纳税都更加明白。”全国人大代表、祐康集团董事长戴天荣表示。

改革要破除制度惯性

税收法定的核心在于“法”，而此处的“法”仅指狭义的法律，是由最高立法机关通过立法程序制定的法律文件。

刘剑文认为：改革的阻力是制度的惯性，以前是由行政机关来制定税收条例，比如财政部和税收总局，这是一种惯有的思维，改变这种制度惯性也需要一定的时间。

他介绍：全国人大收回授权，分为直接收回和间接收回两种。

“比如废止1984年对国务院的授权，就属于直接收回授权。”刘剑文说。2009年6月，十一届全国人大常委会第九次会议通过决定，废止1984年对国务院的授权。

2000年出台的立法法，明确规定涉及税收的基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全国人大及其常委会可授权国务院对其中部分事项先制定行政法规。部分人士将此视为1985年授权立法仍在延续的证据。

刘剑文表示：鉴于当时的局限性，以及要理顺立法和行政的关系，可以说2000年的立法法是回避了这一问题，如果直接提出收回授权，当年的立法法的通过恐怕会有困难。

“还有一种是间接收回授权，也就是说通过立法，把现有的税收暂行条例上升为法律，这就需要相对比较长的时间。”

刘剑文同时指出废止授权的注意事宜：首先，即便废止了1985年的授权，也不意味国务院制定的行政法规都终止了。

“我们需要承认已有的、在实践中仍起作用的税收行政法规的效力，直至全国人大及其常委会制定出新法律来替代为止，否则会出现税法实施的空档。”

同时需注意，新法律出台之前，按照1985年授权决定制定的税种中，如果有一些法规条例落后于形势、需要修改的，国务院有权力修改，但修改中需以减轻纳税人负担为原则；如果要开征新税种，如环境税和遗产税等，则应由全国人大及其常委会立法，若觉得条件不成熟，也可授权国务院。

其次，即便废止授权，全国人大及其常委会还是可以继续授权国务院制定税收方面的暂行条例，先行先试。只不过按立法法规定，授权应是个别的、具体的，而非整体性的。

中国人民大学公共管理学院党委副书记、地方财政研究中心主任崔军在接受法治周末记者采访时表示：“这种税收授权的模式不可能一下子撤销，这样会使得现行以条例形式规定的税种丧失了征税依据。”

“因此落实税收法定，应该循序渐进，尽快建立时间表，新设立的税种可直接由全国人大立法，并在一定时间内对由国务院制定的税收条例进行整合分析，并将其上升为法律。”崔军说。

他认为：税收法定没有错，但一定要结合中国的实际国情，中国现在还没有一整套相对完善清晰的税收法律体系，因此对于有些税种短时间内难以出台相关法律，也依然可以考虑先通过条例加以规定，税收法定也应该要灵活考虑。

“税收法定的时间表和路线图，关键是要从纸面上落实到时间上。”刘剑文说。