财税改革要解央地关系死结

“深改小组”第三度开会，首度涉及专项改革议程。户籍改革和财税改革成为此次会议的核心议题，表明对改革“老大难”问题的顶层设计已经启动。在其中，《深化财税体制改革总体方案》已提交审议，财税改革蓝图有望年内出台。虽然具体内容尚不明朗，但会议指出，“财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构”。这一表述再次说明，本届政府对财税改革这一难题，不会再像过去那样满足于修修补补了，而将展开整体突进的攻坚战。事实上，在2013年底，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，就已将财税体制定位于“国家治理的基础和国家长治久安的制度保障”的高度。

面向现代公共财政的转型，始于1994年的分税制改革，成就极大，但遗弊同样明显。当时为了尽快让改革方案得以出台，对很多暂时不具备解决条件的问题“搁置处理”。此后的20年间，所谓的财税改革基本上是对这些历史遗留问题的小修小补，成效甚微。利益争端未见弥合，反而日积月累，鸿沟拉大，搁置的问题越来越难处理。如今，表现最为突出的，就是基层财政困难、地方负债和“土地财政”问题等。财税问题是中国改革的一个典型难题和缩影：总在回避核心矛盾，终致矛盾大到无处可避。

这些已无可回避的财税改革难题，主要包括三个方面：从财政支出的角度建立现代预算制度，从财政收入的角度对现行税制进行改革，以及从利益协调的角度划分中央和地方政府的财政责任——即所谓财力与事权相匹配。在我们看来，后者是财税改革的核心，难度最大，但已不能再拖延。

预算是国家治理之基。根据2014年预算报告，中国政府支出总量已超过23万亿元，相当于同期GDP的40%以上。现代预算制度是保障如此庞大规模财政支出的公平和效率的关键。然而，现行的《预算法》还是1994年制定的，计划色彩相当浓重。2004年正式启动《预算法》修改，迄今十年，却两度搁置，今年4月，《预算法》修正案草案开始“三审”，但全文未予公布。近日，一些著名财政学者，如贾康、李炜光、蒋洪等人发起“百名学者修订《预算法》”的倡议。我们也期待预算改革有实质性进展，非如此，预算软约束的限制不能改变，则金融改革等其他重要的改革领域也将严重受制。

税制改革包括增值税、资源税、环境税、房产税等税种的改革或开征。重点是扩大“营改增”（营业税改增值税）改革在服务业中的试点，这对于降低服务业税负、发展服务业，促进经济结构的整体转型有重要意义。但正如有论者指出的，现有分税制的体制下推进营改增的阶段已经过去了，要想再继续推进营改增必须同时调整分税制。也就是说，这一改革同样涉及到中央和地方利益关系的调整：营业税原来归地方税务局管，增值税归国税局管，营改增以后让谁来管？增值税如果分成，该如何分，如何避免地方财政收入大幅减少？

可见，税制改革也绕不开中央和地方政府的财政责任与收入的划分问题。1994年的分税制改革至今，财力过于向中央集中，事权或支出责任却集中在地方，造成今日地方债务、土地财政的困局。据统计，目前中央政府预算内财政收入与地方政府之比是48比52，但中央财政本级支出只占全国财政总支出的15%，地方实际支出占到85%。财政部部长楼继伟也坦言，“与世界上的经济大国相比，中国中央政府直接支出比重明显偏低。”也正因为此，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》称，将结合税制改革，考虑税种属性，“进一步理顺中央和地方收入划分”。

楼继伟也曾经表示，仅仅依靠修补性的调整，已经不能解决目前所面临的深层次矛盾和问题；有必要对政府间财政关系进行一次基础性改革，其中的根本是科学合理地划分中央与地方的政府职能。所谓改革，就是要革除前政积弊，不回避尖锐矛盾。1994年分税制改革以来的20年，中国的“央地关系”从一个极端滑向了另外一个极端。如今中央政府需要不偏袒地端平这一碗水，挑战不可谓不大。