各界期待财税改革“三箭齐发”

内容摘要：总体看，唤醒沉睡资金、加强预算管理、重构地方税体系有望成为财税改革的三大着力点，为更深层次的改革扫除障碍。

财税改革成为眼下社会各界高度关注并引发热烈讨论的话题。日前，接受中国证券报记者采访的多位专家表示，唤醒沉睡资金，提高结转结余资金使用效率是当前财税改革的重中之重。同时，修订后的预算法将成为财税改革的突破口，进一步明确了改革的大方向。总体看，唤醒沉睡资金、加强预算管理、重构地方税体系有望成为财税改革的三大着力点，为更深层次的改革扫除障碍。

唤醒沉睡资金

国务院常务会议指出，要大力推进三个“强化”：一是强化预算约束。政府收支必须全部纳入预算管理，不能搞“账外账”。二是强化预算公开。除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。三是强化国库资金管理。唤醒趴在账上“打呼噜”的沉睡资金，提高结转结余资金使用效率。此外，规范税收征管和非税收入管理、规范地方政府性债务等也是未来需要重点推进的工作。

中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华指出，近几年央行负债表中政府存款年均增速较快，原因同目前预算管理体制有关。例如，某些科技资金在执行中进度跟不上，或者有些资金上级安排了转移支付，但下级管理时出于严格要求，资金花不出去，拖延好几年。此外，有的项目本身需要几年才能完成，但预算可能在一年中就安排下去了，造成后几年的资金留存下来。

实际上，审计署今年6月公布的审计报告中就提出，各类预算中有专项用途的收入不能统筹安排使用，不利于及时发挥资金效益。此外，各级财政均有一些资金沉淀，资金使用效益未能充分发挥。审计结果显示，如为满足科技经费增幅应高于财政经常性收入增幅的规定，中央财政将当年无具体使用项目的科学技术支出按权责发生制结转，至2013年底累计结转384.12亿元，有217.24亿元结转5年以上。

对于如何激活结转结余资金，财政部财政科学研究所副所长王朝才建议，应加快预算执行，尽快给资金找项目，将积存多年的资金尽快找到项目用出去。此外，预算编制时间应更短、更加准确以保证预算批复后即可支出。

加强预算管理

全国人大常委会日前已经审议通过了预算法修正案，被称为“经济宪法”的预算法20年来首次进行了修改。汪德华表示，预算法修改对财税体制改革和加强预算管理而言是“治本之策”。中国财税法学研究会副会长朱大旗则表示，新预算法修改通过是整个财税体制改革的第一步。

分析人士指出，完善预算管理制度是财税改革重头戏，预算法修改推进财政预算透明，规范地方发债，也从法律上指明了改革方向。华融证券表示，预算法修正案获得通过，后续完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度及《深化财税体制改革总体方案》可能加快推出。

中国国际经济交流中心副研究员张茉楠认为，新一轮财税改革重点在于完善财力与事权相匹配的财政体制，其中税制改革、预算改革和财政体制改革，是新一轮财税改革的三大期待。对于预算改革，必须实现财源结构的合理化和实现财政分配的结构合理化，保证财政收支平衡。要在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间保持统一和均衡，建立规范透明的资金往来渠道，同时尽可能把专项资金变为预算内资金，纳入公众的监督范畴。

与修改前的预算法相比，修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面都作出了更加详细的规定。华泰证券指出，新修订的预算法在预算监督、地方债发行、国库业务的事权划分、全口径预算等方面的规定很有意义，但这并不意味着全面的财税体制改革已经展开。此次修订是在现有制度下对财政预算体制的优化，并未触及财政收支结构，尤其是地方财政收支不平衡问题。

重构地方税种

华泰证券认为，从目前税制“营改增”的方向来看，财政收入有进一步向中央集中的趋势，地方财政收支不平衡的矛盾可能会加剧，政策虽有意将消费税让渡给地方，但具体的落实仍需持续关注。

分析人士指出，房产税、资源税等新尝试是财税体制改革的重要组成，但不能单纯以税负高低变化评判调整意义。以营改增为例，国家税务总局税收科学研究所副所长靳东升认为，营改增大体达到了预期目的。“在总体上是减税的，结构上有些企业增加，有些企业减少，这是正常现象。税收方面只要是改革，总会有增有减。”靳东升表示，改革是利益格局的重构，结构性减税是结构性的变化，并不是人人都减税。

对于如何重构地方税体系，张茉楠认为，我国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种有18个，但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较稳定，但企业、个人所得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。新一轮财税体制的设计是要培育较稳定的地方政府主体税种，完善地方税体系，提高直接税比重，推进增值税改革，发挥消费税的调节功能，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推进环境保护费改税等。

国家税务总局原副局长许善达认为，“营改增”后要稳定地方财源，不能完全依赖中央财政，而是需要建立一些独立的税种增强地方财政自主能力。在消费税征收环节上，建议把消费税从生产环节征收改为从消费环节征收，如此将遏制地方为扩大税源而盲目投资的行为。将转移后的消费税划归地方税的主体税种，有助于解决地方税主体税种问题。

财政部财政科学研究所原所长贾康建议，在下一步财税改革中，地方税体系的税基选择，既要考虑收入充足，更要考虑税种属性，兼顾发挥地方政府的积极性以及受益性原则。综合考虑各方因素，地方税税基最好的选择是三税基的组合搭配，即财产税税基全部作为地方税，商品服务类税基作为一部分（以改革后的消费税和资源税为主），再加上部分所得税。