内控机制建设应避免贪大求全

　　税收工作具有广泛性、复杂性，需要各部门全面参与、良性互动，特别是在系统上下开展内控体系的建设。近一年来，江苏省南通市地税局按“防范风险、查错纠弊、及时整改、柔性追究、促进管理、服务中心”的方针，全面开展内控机制建设。笔者针对他们目前面临的难题，对加强内控机制建设提出几点建议。

　　当前南通市地税局在内控机制建设方面面临的瓶颈主要包括以下方面：

　　对内控机制建设战略的认识有待进一步提高。一些税务人员认为，内控机制建设只是应付外部督审，满足上级监管下级的要求，与组织的运营关系不大。

　　内控体系建设的实用性有待进一步提高。现有的内控体系建设着重于对纳税人遵从行为的检查，未能将重点落到对内执法行为的控制，其控制活动无法与组织战略、具体业务特点和基层需求等相结合。

　　内控机制对基层的风险评估过于严格，造成风险控制的环节较多、力度过大，降低了组织运营的效率。

　　从目前税源专业化管理模式来看，税收执法涉及数百个业务流程，每名执法人员的工作只是流程中的一个节点，每个流程都涉及多个节点，复杂的要跨系列完成。原有的按照工作流进行控制的手段已不适应工作需要。

　　从目前税收监控运行情况来看，存在监控过于单一、滞后的问题。以监察、法规和督审部门的力量应对众多执法人员、各个环节的执法行为，并开展有效的监控是相当困难的。计算机监控有其局限性。目前计算机主要监控逾期办理、应办未办等程序容易监控的点，并未全面涵盖每项业务、各个环节的执法监控点，尤其信息系统无法对虚假信息加以识别，难以对执法行为开展深层次控制。人工监控有其滞后性。目前督察与监察多是对税收管理行为开展人工监督、事后检查，并且多采用抽查形式，监控面窄、不深入，不能对税收管理行为进行事前、事中、事后全方位和全过程的监控，难以实现事前预警、过程监控、及时校偏纠错的功能。

　　内控体系建设与组织遵循的其他管理体系，如ISO9000、绩效文化体系等，融合度不够。

　　对行政管理权的监督是内控机制建设的难点。针对行政管理方面的行为没有建立统一的系统，也没有统一或可靠的数据源。如果要加以管控，只能进行人为二次采集，但是人为二次采集数据难度大、工作量大、可信度低。

　　构建税务系统内控体系是一个系统工程。笔者认为，其基本框架应从以下三个方面来研究和建设：

　　建立统筹的内控组织体系。建立以税收执法权控制为核心，以税收行政管理权监督为重点的监督考核管理机制。建立税收内控工作领导小组、税收内控联席会议制度，让监察和督查内审部门为内控机制建设的组织协调部门。

　　建立多层次的内控方法体系。市局层面应作为内控机制建设的统筹指挥，以及过程控制、结果运用的中枢。同时，各层级应具有相应的内控工作任务，保证内控目标与结果的一致性，实现事前、事中、事后全方位监控。

　　建立有效的责任追究体系。特别应在考核评议和过错追究两个环节，充分考虑专业化管理模式下新的税收执法风险内部控制要求，完成岗责体系中税收工作可量化指标标准化设置，对不可量化的要采取目标责任制。实施责任积分管理，建立责任柔性追究体系，突出内控的目的不是追究责任而是整改和促进工作。通过调整系数，开展纵向、横向和动态性绩效评价，全面真实反映税收管理水平。

　　在完善内控机制建设过程中，有几点应特别注意：一是不宜“贪大求全”。内控不应面面俱到，不必把所有事项都列入内控范围，而是抓极易引发执法与廉政风险的重点部门、重点岗位和重点环节，切入口要小，但要做扎实。二是不应“另起炉灶”。比如，廉政风险内控建设的总体目标和思路与廉政标准化体系基本一致，只是描述的重点不同。廉政风险内控建设应充分依托廉政标准化体系现有的机制、制度和平台，通过二者的整合和完善，让内控建设体系化、务实化和可操作化。三是加快推进信息应用的步伐，尽量减少机外运作，减少人为主观评估。