现代税收制度建设:稳定与变化
现代税收制度是对传统税收制度的继承和发展,是适应市场经济发展需要而建立起来的。税收与国家同时出现,现代税收制度不同于传统税收制度。在君主制国家,税收几乎等同于君主的私人收入。税收的取得虽有制度依据,但制度执行常打折扣。旧时,欧洲一些国家的包税制就严重损害税制作用。古代中国税收征管中也有类似问题。而且,市场经济社会之前,传统税收制度的多变性,不利于各种主体决策,严重阻碍市场经济的发展。
市场经济兴起之后,最初建立起来的现代税收制度受到立法机构的约束。“无代表,不纳税”就是这种约束的充分体现。立法机构得到政府预算的审批权之后,才允许君主课税,这也是市场经济初期税收制度现代化的表现。随着市场经济进入发达阶段,有约束的税收制度已是社会常识,并成为税收治理现代化的基本内容。税收制度的变更需要一整套复杂的立法程序。这看似烦琐,但正是这样的程序,确保了税收制度的稳定性,增强了税收的约束性,给市场主体以较为稳定的预期,为市场繁荣提供了必要的支持。
现代社会是全球化的社会,各国间联系的加强,决定了各国现代税收制度的形成和发展是一个相互学习的过程。得到一国实践检验的税种,可能为众多国家所采用。60多年来增值税在全球的推广就是一个典型事例。中国税收制度的现代化也必须融入世界税制的潮流之中去。
各国现代化进程的不同,决定了税收制度现代化基础的不同,也决定了一国税制的选择可能不同于其他国家。新中国65年税收制度的建设过程,是现代税收制度的不断探索过程。从建国初期公私税负平等的提议,到计划经济时期“非税论”的流行,再到改革开放以来税收作用得到重新重视,中国现代税收制度走过了不平凡的过程。特别是1994年及以后的财税体制改革,形成了一套与社会主义市场经济体制基本适应的现代税收制度。但是,这一套税收制度,或因改革步骤选择,或为其他因素影响,税收在促进国家治理能力现代化的作用方面仍有一定的提升空间。
税收应该是政府收入的主要形式。行政性收费和政府性基金规模过大,实际上是现代税收制度未能真正建成的表现之一。从现实来看,收费和基金立法滞后,对市场经济的影响更是甚于税收立法。尽管税收立法滞后,但因税收征管法的存在,相对较高层次的行政立法或授权立法,在很大程度上避免了征税活动的随意进行。相比之下,收费和基金的设立相对便利,减免也较为随意,容易形成不公平的市场竞争环境,市场主体利益也更容易受到侵犯。2012年,税收收入约占大口径政府收入的55%,更是凸显未来现代税收制度完善的紧迫性。
现代税收制度的建立是国家治理能力现代化的重要内容之一。税收民主化和法治化理念,要适应国家现代化建设目标。中国仍处大变革时期,税收制度的变化在所难免,但现代税收制度的内核是不变的,即税收应有利于市场在资源配置中决定性作用的发挥,有利于促进社会公平正义,有利于宏观经济稳定。
按此要求,随着互联网的普及和发展,经济全球化的加深,税收治理的现代化需要在保证治税基本理念不变的同时,高度重视动态税收治理问题,以适应未来复杂性与不确定性的要求。传统发展中国家选择间接税为主的税制结构的理念就需要更新。基于国际税收竞争和社会公平正义呼唤的背景,中国需逐步提高直接税的地位。随着反洗钱工作的深入,现金交易范围的缩小,税收征管环境在变化,现代税收制度的运行环境也将得到根本性改善,税收征管效率势必大幅提升。相应的,税务机关组织的优化也需提上日程,以适应纳税主体从企业向个人和家庭转变的新要求。
总之,现代税收制度既要体现市场和社会运行对稳定性制度的要求,又要因势而变,适应国家治理现代化任务动态变化的要求。(作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员)