美国现代税收制度是如何演进的

2016年,美国国内生产总值16.7万亿美元。作为建国240年的大国,美国的现代税收制度演进与美国大国地位的形成之间的互动关系值得深入探讨。2016年美国政府的财政收入达到32668亿美元,占GDP的17.8%,其中个人所得税占到47.3%,薪资税占到34.1%,企业所得税占到9.2%,这三大税种收入占到税收总收入的90%。美国现代税制是如何形成的,其经验对中国具有启示意义。

美国的税收制度演进过程:从以间接税为主体到以直接税为主体

今天美国税收制度是以直接税为主,尤其是以个人所得税为主的税收体制。三级政府各拥有自己的主体税种,个人所得税是联邦税,消费税属于州税,房产税属于地方税。

建国后美国长期处于间接税——关税为主的税制时期。美国甫一建国面临的紧迫问题是如何偿还革命战争欠下的债务以及在国际金融市场上建立信誉。因此,1788年签订的宪法赋予政府征税权,但是规定各税种和税率在各州要保持统一,从而避免发生有的州对特定产品征收不同税率的现象,这就为打通国内统一大市场奠定了基础。美国宪法限制联邦政府征收财产税,从而把财产税的主导权留给了州和地方政府,但是南北方各州对财产税采取了不同的态度。在财政部长亚历山大·汉密尔顿的领导下,联邦政府建立起来新的税收制度,关税是其中重要的税种,直到南北战争爆发,关税都是美国联邦政府主要的收入来源。

美国内战导致巨额的政府融资需求。北方联盟启动了应急税收方案,几乎对所有消费品和行业征税,还征收企业特别税、印花税和遗产税,把关税税率提高了一倍,并首开征收所得税先河,而且采取累进税率,高税率达10%。战争结束时,北方各州有15%的家庭缴纳所得税。1872年,由于遭受抗议,议会终止征收所得税。此后美国的主体税种依然是关税,并且一直采取内战时期的高税率,一般高达50%,对有些制造业产品征收100%的关税,直到1913年才根据Underwood-Simmons关税法案降低了税率。高关税制度体现了独立后美国政府的一种民族主义的立场,满足了执政党派的政治需求。随着工业化进程的加快,企业和金融资本都开始认识到关税的问题,认为关税是一种落后的税制,而且保护垄断,因此积极呼吁改革关税。但是此后所得税和财产税的改革一波三折。

两次世界大战时期的巨额融资需求成为美国推动现代税制改革的重要契机。1913年累进所得税正式合法化,但是一次世界大战才是所得税登上历史舞台的契机。因为一战融资需求巨大,联邦政府对企业的超额利润征收累进所得税,但是这时的所得税更多的是一种富人税,并没有把税基扩展到一般的工资收入。一战后的二十世纪二十年代,共和党上台开始改革战时税制,1921年取消了超额利润税,降低了累进税率和层级,使税制更有利于富人和资本和某些特定行业如石油化工业。但是此时的税制依然具有富人税的特征。在当时的财政部长梅隆的努力下,累进所得税得以保留。

1929年爆发的经济大萧条对美国经济造成严重的冲击,为弥补财政赤字和应对利率上升,胡佛政府决定增税。为建立社会保障体系,1935年罗斯福总统开征新的税种,对工薪收入征税用于社保支出,社保税实行累退税制,高收入者税率更低,辅之以对企业未分配利润征收累进税。后者引起大企业的强烈不安,到1938年被取消。珍珠港事件后,美国卷入二战,为了战争融资,罗斯福总统决定征收更宽税基的所得税和销售税。所得税具有高度累进性,对2000美元以下收入实行13%的税率,20万美元以上的收入实行82%的税率。纳税人从1939年的390万人增长到1945年的4260万人。政府的所得税收入从22亿美元增长到351亿美元。战时民众高涨的爱国热情和政府部门精心的宣传与组织安排,保证了税制巨大变革的成功。

两次世界大战对美国联邦政府的财政体制产生了深远影响,促使美国税制向现代税制演变,更能适应变化了的经济社会环境。所得税促使联邦政府投资监控并对大量新兴公司的收入流进行征税。累进所得税也被认为是公平收入分配实现美国民主体制的重要手段。二战时采取的新税制对美国财政制度产生重大影响,累进所得税制使美国政府在经济持续增长的二十世纪五六十年代,在没有变动税种和税率的情况下收入不断增长,从而可以开展不少新的支出项目。但是后来因为滞涨,财政收入增长放缓,里根总统时期实行了大规模减税计划。1980年代后期,随着税基的进一步扩大,加之1990年代的美国经济的景气度上升,所得税重新焕发生机,甚至美国财政一度实现了预算盈余。

美国税制演变的特征:政治力量与经济因素双重作用的结果

美国宪法关于税收的一些阐释条款对税收制度改革产生深远影响。宪法中关于税制统一的要求,对美国统一大市场的形成具有重要推动作用。早期的财政改革者尽可能地扩大税基,为满足不断增长的公共服务需求提供了基础。另外,宪法不允许联邦政府征收直接税,导致所得税的出台一波三折。

为战争融资塑造了美国现代税收制度。独立战争起源于英国对殖民地的加税,“无代表征税即为暴政”的理念引发抗议浪潮及其后的独立战争。为偿还战争借款,宪法赋予政府征税的权力。美国内战时期,首次开征所得税,但是战后取消,一战又为所得税大开方便之门,二战的融资需求一举奠定了所得税在美国税制中的主体地位。这也说明,美国财政体制是一种以支定收的财政格局,当临时性开支大幅增加时,就需要为新开支寻找新的税收来源,因此战争也往往成为税改的重要契机。

税制改革重构了美国政府与公民的关系。从间接税到直接税的演变过程中,政府把缴税责任扩展为公民直接责任,公民与政府的关系需要重构,相当于签订了新的契约。在对国家的支出责任增加的同时,公民对国家的权利诉求自然相应增加,主人翁意识也逐渐加强。这对后来的预算制度改革,加强公民对政府的监督责任产生一定的推动作用。

税制改革对增强美国认同的意识形态产生正面影响。建国之后,关税长期占据主导地位,表达了一种维护本国市场、本国资本和工人利益的民族主义态度,这对加强这个英帝国前殖民地独立后的民族凝聚力具有重要意义。在关税不符合工业化发展需要之后,执政者利用战争融资的特殊时期,宣扬爱国主义、民主思想、支付能力原则以及平等化思想等使累进税具有合理性和合法性,并使所得税一举成为美国税收的主要支柱,直至今天。

税收成为政党政治的重要工具。隶属于共和党的里根总统、小布什总统,都实行过大规模的减税计划,2016年年底赢得美国总统大选的特朗普总统,也提出大规模减税计划。而历史上大多数的增税计划都是由民主党总统提出,小罗斯福总统的社保税和个人所得税改革一举奠定了以所得税为主的税收体系,克林顿总统执政时期实现了预算平衡,奥巴马总统提议征收富人税。

启示:构建现代税收制度是国家治理体系现代化的重要一环

财政能力是大国治理中重要的能力之一。要提供满足民众物质精神需求的公共服务须具备相应的财力,随着国际影响力的提高,更要考虑国际公共物品的收支问题,因此要确定大国税收的框架。

在保持总体税收框架相对稳定的前提下,要根据形势需要和时代特征不断优化税制。工业化发展对美国由间接税关税为主向所得税为主的税收结构转变产生重要影响,税制要适应经济发展需要,促进效率提高。

税收是调节收入分配的重要工具,税制改革要考虑税收的收入分配效应。公平与效率具有双向关系,正确处理公平问题,也会促进效率提高。累进所得税制除了具有公平收入分配的作用之外,还有自动稳定器作用,可以对经济波动产生一定的逆周期调节作用。

税收改革的契机非常重要。经过充足的宣传引导,充分的民众讨论,得到广大民众的认可,往往可以顺利推动税收体制改革。

| 作者单位:国务院发展研究中心信息中心