美国证监会发布首份准则趋同进展报告

　　2010年10月29日，美国证监会（SEC）职员发布《〈考虑将国际财务报告准则纳入美国财务报告体系工作计划〉进展报告》，该报告是继今年2月证监会发布有关是否将国际财务报告准则纳入美国会计准则体系声明后的首份进展报告，现将相关情况介绍如下：

　　一、相关背景

　　2010年2月，美国证监会发布声明，表明其支持建立一套全球统一的高质量会计准则的态度，并为采用国际财务报告准则制订了一套具体的工作计划。按照这一工作部署，证监会职员开始对社会公众关注的六大领域问题进行跟踪研究，并将陆续发布进展报告，为证监会在2011年做出是否采用国际财务报告准则的决定提供相关支持。10月29日发布的报告是首份职员进展报告，总结了完成工作计划的目标、职员为完成计划而进行的具体工作以及截至目前的初步结论。

　　二、报告的主要内容

　　进展报告侧重于工作计划中提及的六大领域问题，具体包括国际财务报告准则的有效制定与实施、独立的准则制定程序、投资者的理解程度与相关培训、对监管环境的影响、对上市公司的影响、人才准备情况等。

　　（一）关于会计准则国际趋同的模式

　　证监会职员对横跨六大洲、占全球GDP90%以上的多个国家和地区在采用国际财务报告准则方面的策略进行了研究，发现多数国家已经或者有意全部或部分采用国际财务报告准则。证监会职员研究发现，目前世界上仅有极少数国家或地区的会计准则建设采取直接采用由国际会计准则理事会发布的国际财务报告准则的模式，在这种模式下，某国或地区在采用国际财务报告准则的过程中不履行任何审批或修订程序，是至纯粹的“直接采用”模式，但是相关案例非常之少，从进展报告口气来看，美国不大可能采取这一模式。为此，进展报告总结两种美国会计准则建设及其国际趋同可资借鉴的模式：

　　一是趋同模式。报告以较大篇幅详细介绍了采用这种模式的典型国家——中国的经验。报告指出，在趋同模式下，中国没有完全采用国际财务报告准则，而是保留了会计准则的制定权。按照中国《会计法》的规定，中国企业会计准则由财政部会计司起草，财政部发布，而且中国企业会计准则已经实现与国际财务报告准则趋同多年，在中国会计准则国际趋同过程中，中国兼顾了其经济发展的情况和需要。报告同时援引我国发布的趋同路线图，指出中国企业会计准则将与国际财务报告准则持续趋同。可见，中国会计准则趋同模式受到了美国的高度关注。

　　二是认可模式。部分国家或地区在决定采用某项国际财务报告准则前先执行认可程序。选用这种模式的国家和地区包括澳大利亚、欧盟等。以欧盟为例，对于每项新的国际财务报告准则，首先由欧洲财务报告咨询组征求利益相关方的意见，并就该国际财务报告准则的质量形成意见，此后，由欧盟各成员国准则制定机构组成的独立组织“准则建议审议组”对前述意见进行审议，如果审议通过，会计监管委员会还需要进行投票表决，表决通过后的准则仍然未被正式认可，欧洲议会和欧盟委员会仍然有三个月的否决期，只有顺利通过了这一系列认可程序，国际财务报告准则才能被作为欧盟正式认可的准则。但是，正如报告所指出的，这一漫长程序中的任何一个步骤都有可能引起对国际财务报告准则的修订，例如，欧盟委员会于2004年11月宣布采纳IAS39时并不是完全采用该准则，而是拒绝采用其中关于公允价值计量选择权和套期会计的规定，这一决定后来被人们称为两项“例外”。再如，欧洲财务报告咨询组推迟对《国际财务报告准则第9号——金融工具》发表评估意见等。可见，认可模式下被采用的准则有可能不是一字不差的由国际会计准则理事会发布的国际财务报告准则。

　　报告同时探讨了如果美国选择采用国际财务报告准则，美国财务会计准则委员会（FASB）的去留问题及其职能。目前多数采用国际财务报告准则的国家和地区都保留了原有的会计准则制定机构，负责认可新的国际财务报告准则能否在本国使用、本地准则与国际准则的趋同、制定特殊的准则解释、与国际会计准则理事会沟通交流、为本地证券监管部门提供咨询意见、制定非上市公司会计准则等。

　　（二）关于独立的准则制定程序

　　为了评估国际会计准则理事会的独立性，从而确保国际财务报告准则具备成为全球统一的高质量会计准则的条件，报告评估了国际财务报告准则基金会的监管机制、架构、资金来源以及准则的制定程序。

　　报告指出，基金会目前的资金来源包括各国证券监管机构、金融监管机构、证券交易所、准则制定机构、上市公司和非上市公司的捐款，其中美国是捐款至多的国家。基金会目前还无法获取长期稳定的、强制性的资金来源，2010财年就可能陷入经营亏损。

　　更重要的是，国际会计准则理事会在某些方面不符合萨班斯法案的相关规定，使得在当前情况下，美国证监会无法将国际财务报告准则接纳为美国“公认”的会计原则。例如，法案要求准则制定过程中的投票应当采取简单多数方式，而国际会计准则理事会目前采取了绝对多数方式；再如，法案要求准则制定机构的资金来源为在证监会登记上市的公司缴纳的会计费，并须接受证监会的年度检查，国际会计准则理事会显然无法符合这一要求。

　　如果这一法律障碍始终存在，证监会很可能无法直接采用国际财务报告准则，而只能选择趋同模式或认可模式将国际财务报告准则纳入本国会计体系。

　　（三）关于投资者的理解程度与相关培训

　　证监会为了解投资者等对国际财务报告准则的准备程度，于2010年8月发布了一份调查问卷，根据问卷结果，报告认为美国投资者对于国际财务报告准则的理解程度正在不断提高，相关培训也已展开。

　　（四）关于对监管环境的影响

　　报告指出，尽管监管者普遍支持全球统一的高质量会计准则，但由于在现行美国法律、监管要求和指南以及各公司的合同文本当中普遍引用了美国公认会计原则的条款，一旦采用国际准则意味着将会进行巨大变革，行业监管者和税务部门对此极为担忧。此外，监管者还对几方面问题表示担忧：一是大范围审议并修改现行的监管指标，使之与国际财务报告准则相一致将花费大量成本；二是在目前的国际财务报告准则中缺乏行业的特定指引；三是美国对于国际会计准则理事会这一国际组织的影响力将会有所降低。

　　（五）关于对上市公司的影响

　　采用国际财务报告准则无疑将对报表编制者产生重大影响，因此，证监会对上市公司需要花费的成本、精力、时间和成本效益进行了评估，并考察了公司在改造会计系统、优化内部控制和管理程序、梳理合同安排、强化公司治理方面需要做出的工作。在问卷调查的基础上，报告认为，采用国际财务报告准则对于不同的上市公司产生的影响将不尽相同。对于子公司已经执行国际财务报告准则的大型跨国公司还需要特别关注目前在执行国际财务报告准则过程中是否存在不一致的情况。

　　（六）关于对人才准备情况的影响

　　证监会计划对人才准备情况进行评估，具体包括了财务报告过程中涉及的各方面人才的教育和培训，将涉及上市公司、投资者、分析师、律师、审计师、监管者和学术界等。此项工作将在晚些时候正式开展。

　　三、评论与启示

　　证监会新任主席玛丽·夏皮罗在上任之后的很长一段时间对美国是否采用国际财务报告准则这一问题都采取了搁置态度，直到今年2月发布正式声明，相关研究工作才重新提上议事日程。此次发布的首份职员进展报告，意味着美国在考虑是否采用国际财务报告准则这一问题上已经进入实质性的研究阶段，也再次引起了社会各界的关注。

　　从报告的初步分析结论看，由于国际会计准则理事会在治理、资金来源等方面还未能达到美国设定的要求，同时考虑相关法律障碍，美国会计准则建设很可能放弃完全采用国际财务报告准则模式，而选择与中国相似的趋同模式的可能性在增加。近年来，我国与美国财务会计准则委员会和美国证监会频繁沟通，美方多次向我国了解趋同路线的具体操作方案，我国的经验也受到美方的高度关注。我们将继续关注美国在采用国际财务报告准则方面选择的道路，加强与美方的沟通交流，一方面推动美国会计准则国际趋同步伐，另一方面相机抉择我国会计准则国际趋同策略。