征管查三分离现状和对策思考

　　自从新《税收征管法》颁布实施以来，多数税务机关都在按照该法第十一条的规定，全面推行征收、管理、稽查三机构分离模式的新一轮征管机构改革，从理论上讲，这种模式在税务机关内部形成了一种既相互联系、又相互制约的征管新机制，有利于提高税务机关的工作效率，但事实上由于各种原因的影响，并未充分发挥其预期效应，倒是由此而引起的职责交叉和管理漏洞，造成了税收征管各环节衔接不紧，协调麻烦，甚至出现有益时三方争夺管理权，须承担责任时相互推诿责任的情况，严重影响税收执法的严肃性和工作效率。下面笔者仅对这一模式目前在运行过程中出现的不利现状及改进措施粗浅地谈谈自己的看法。

　　一、征、管、查三分离的现状

　　1、分工不明、职责不清。

　　自从要求实行征、管、查机构三分离改革以来，不少税务机关在没有进行充分调查研究的基础上，盲目地按照上级的要求开展征、管、查机构三分离工作，以为在形式上调整到了位，就完成了改革任务，正是由于这种缘故，造成了分离后的三方职能划分不够清晰，分工不尽合理，如不少税务机关就存在管理部门和稽查部门检查权限划分不够明确，征收部门和管理部门共同行使个体户日常管理和税款征收权现象，甚至出现多个部门都有权管理同一事情，且不同部门在处理同一问题时意见各异，造成纳税人左右为难，不知听谁为好，严重影响税收执法的严肃性。

　　2、工作衔接不畅。

　　实行三分离后，不少税务机关在其内部工作衔接上做得不够，缺少一整套行之有效的工作衔接制度，如对征收部门如何根据管理部门的纳税评估和稽查部门的稽查结论征收税款，以及收缴滞纳金和罚款，其征收情况如何通知管理部门、稽查部门；管理部门如何根据征收部门的征收情况和稽查部门的稽查情况实施管理，其管理情况如何告知征收部门、稽查部门；稽查部门如何根据征收部门的征收情况和管理部门的管理情况选案稽查，其稽查结果如何通报管理部门、征收部门这些制度制定得不是很详细和具体，造成三方工作上时有脱节现象发生，直接影响着税收征管工作的效率。

　　3、信息传递和反馈不尽如人意。

　　在现实工作中，征、管、查各部门将“相对的分离”理解成“绝对的分离”，过多地强调征收、管理、稽查应该“各司其职”， 缺少必要的沟通和联系，导致出现三方各自为政，“自扫门前雪”的现象。主要表现在：

　　（1）管理部门和征收部门不能及时将征管过程中发现的信息告知稽查部门，致使稽查部门难以从征收管理中获得稽查案源信息，在选案时缺乏依据而具有一定的盲目性。

　　（2）征收部门不能及时将查补税款入库情况告知稽查部门，导致稽查部门难以及时掌握案件执行情况。

　　（3）稽查部门不能及时将纳税人的违法作案手段和检查处理结果告知管理部门，管理人员难以及时、准确地掌握所管纳税户涉税违法信息，同时管理人员与稽查人员交流、研讨又少，没有经常性地开展必要的协调，管理人员忙外部管理，稽查人忙外部检查，彼此之间较少必要的沟通和交流，彼此一些本应共同协调的问题，而没有及时解决，致使管理部门未能及时掌握纳税人违章行为，不能及时辅导纳税人。

　　（4）稽查部门除把处理决定书交由征收部门据以征收税款外，和征收部门之间基本上没有什么联系，也很少对征收部门就如何加强税收征收工作提出建议，征收人员也不向稽查人员调查了解哪些纳税人有偷漏税行为及偷漏税的方法途径，只管按照纳税人的申报金额和稽查部门的查补数额征收入库，不能在征收环节对纳税人的偷漏税行为进行控制。

　　二、对策及建议

　　1、合理划分三方职责。

　　（1）笔者认为应坚持税收信息流的相对集中原则和满足“一窗式”办税服务的要求，合理划分征收、管理、稽查三部门的具体职能。

　　（2）为避免管理部门和稽查部门在检查权限上发生职责交叉，各地税务机关应根据《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发[2003]124号）的要求，划清日常检查和稽查职责，把日常检查界定为税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，同时在坚持该要求“三个划分原则”的基础上，要求管理部门在日常检查中发现的符合《税务稽查工作规程》立案要求的案件，及时移交稽查部门调查处理。

　　2、建立好三方工作衔接制度。

　　征管查本来是税收征收管理活动中相互交融的过程和矛盾的统一体，而这次实行的征收、管理、稽查机构分设改革，将这一矛盾的统一体割裂开来，实行三个机构的相对独立运转，必然会导致三方在工作衔接上出现问题，这就要求各税务机关必须根据实际情况制定出一套行之有效的工作衔接制度，以确保这一机制协调运转，但由于各地的实际情况差异（如信息化利用程度不同）较大，其制定的衔接制度也肯定不尽相同，笔者在此建议制定这一制度时，应着重考虑以下几方面内容：

　　（1）征收部门应如何及时将税款征收情况及受理申报时发现的异常申报情况告知管理部门和稽查部门，以便管理部门和稽查部门开展工作。

　　（2）管理部门在税收日常管理中发现的一些带有普遍性、典型性的问题，在改善管理的基础上，应如何及时将其提供给稽查部门，由稽查部门组织检查。

　　（3）稽查部门应如何将稽查过程中发现的日常管理中存在的问题和不足，及时反馈给管理部门，以便管理部门及时了解管理中的薄弱环节及存在的问题，掌握症结，对症下药，从源头上进行根治，以提高日常管理质量。

　　（4）稽查部门应如何及时将查补税款情况和如何在征收环节防止类似偷漏税行为再次发生的建议转给征收部门，以便征收部门在窗口征税、开具发票中进行监控。

　　3、完善信息传递办法。

　　各税务机关要根据自己的实际情况，在征收、管理、稽查部门之间建立一套符合自身运行机制的联系制度，以确保征、管、查三方实现信息共享。在此笔者建议不妨从以下三个方面考虑：

　　（1）设置一套规范的信息传递制度，按照统一的传递渠道、传递方式，按照规定的期限将纳税申报资料、税收管理资料、税收稽查资料在各部门之间相互传递，确保各部门之间实现信息共享。

　　（2）建立征、管、查协调例会制，明确例会召集人、例会形式、例会人员及例会内容，及时共同协商解决三分离中出现的各种矛盾。

　　（3）鼓励管理人员和稽查人员进行交流和研讨，对交流和研讨的好成果予以推广，并对相关人员给予精神和物质奖励。

　　4、全面推行执法责任制和过错追究制。

　　根据每个执法岗位的职责权限，结合工作量的大小、难易程度和执法风险大小，划分执法责任，将执法责任明确到岗到人，使每个岗位的人员知道自己该做什么，该如何做，。并对执法检查和考核中发现的问题，严格给予过错追究。其内容应包括以下几方面：

　　（1）分解岗位职责，做到以岗定责，以责定人，。

　　（2）明确工作规程，按照法治的要求，细化每个执法岗位的工作规程，包括详细的工作步骤、顺序、时限、形式和标准。

　　（3）开展评议考核，定期组织以执法质量为主要内容的各执法岗位相互之间、上下之间的内部考核，并逐步与执法等级管理制度挂钩，奖优罚劣。

　　（4）严格过错追究，及时对造成国家税收利益损失的、或纳税人权益受到侵害的导致行政或法律救济中税务机关承担责任的，以及经内部监督限期整改而未整改的违法行为进行追究。

　　5、加快信息化建设步伐。

　　（1）各地税务机关要认真分析税收征、管、查的内在联系，加大步伐研究制定出一套覆盖征收、管理、稽查各环节的，集征收、监控、考核、决策于一体的税收征管软件，通过发挥计算机网络系统的依托功能，实现税收信息各方共享，以减少人为因素的干扰，真正搞好税务征收、管理、稽查各环节的衔接，更好地发挥税收管理效能。

　　（2）提高干部的计算机运用水平。征、管、查之间不能进行有效地配合，很大程度上是由于一些干部的计算机运用能力较差，如征管资料的共享问题，就是因为较多的干部不能将有关的资料进行信息化管理，还是用传统的手工方式处理，查找起来很不方便。原本网络化管理就是要实现资源共享，正是由于一些干部的计算机运用水平低，无法充分发挥网络的作用，因此必须加强干部的计算机技能培训，提高其计算机应用水平。