东台市实施养殖用海优惠政策的思考

　　一、东台市养殖用海的基本情况长期以来，东台市海水养殖业并未得到真正意义上的发展，所谓的海水养殖只不过是少数用海人借领用了海域使用权证、养殖证的名义，争滩、争面积、争资源，占用一些海况好、资源丰富的海域，圈地采捕、吃资源饭、发资源财，大多数渔民用不到海、用不起海。究其原因：一是多头管理收费，养殖用海负担过重。在养殖用海管理上，涉及的部门众多，有渔业行政主管部门、滩涂管理部门、涉海渔业乡镇以及公安边防等，涉及的费用有海域使用金、渔业资源增殖保护费、海岸带资源管理费、渔业珩场服务费、农林特产税、治安管理费等等。另外该市养殖模式陈旧也严重制约了海洋资源的开发利用和海水养殖的发展壮大。二是人多海少，用海供求矛盾突出。特别是2002年以来国家为保护海洋生态资源，大力实施“减船转产”战略，退捕转养成为捕捞渔民转产转业的惟一出路。三是配套制度不健全，优惠政策难落实。由于国务院对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体征收实施意见和办法至今未出台，造成了管理上的混乱，不少用海人和单位以此为据，拒交海域使用金。

　　二、落实养殖用海优惠政策的具体做法及相关措施

　　1.理顺管理体制，减轻渔民负担。针对海洋多头管理问题，东台市委、市政府于2001年将海洋、渔业、滩涂等部门进行合并，成立东台市海洋与渔业局，下设海监渔政执法大队，对海洋实施统一管理，扎口收费。从根本上消除了政出多门、重复收费的矛盾，渔业养殖用海由原来的多项收费，统一为海域使用金一项，极大地减轻了养殖渔民的用海负担。

　　2.结合本地实际，制定优惠政策。江苏省财政厅和海洋与渔业局2003年下发了《江苏省海域使用金征收管理暂行办法》，第六条明确规定：“专业渔民养殖用海，按每户不高于50亩的用海面积，免征海域使用金。”但由于《暂行办法》对专业渔民界定条件过于苛刻，减免政策难以落实到位。依据《暂行办法》对专业渔民的界定，在沿海渔民中真正符合条件的为数极少，为了真正落实渔民养殖用海的优惠政策，取信于民，东台市海洋与渔业局组织人员进行深入细致的调查研究，及时向省市提出渔民养殖用海减半征收海域使用金（每年每亩5元）和确权面积实行8.5折计算的建议，得到上级的认可。在《海域使用管理法》实施3年多的养殖用海管理实践中，该局始终坚持把这两项优惠政策落实到广大的用海渔民，同时强调，在养殖用海的管理上，乡（镇）、村不得收取法律法规规定以外的费用，以切实减轻用海渔民的负担。仅2005年东台享受优惠政策渔民养殖用海165宗，实际使用面积 3.81万公顷、按8.5折实际缴纳海域使用金面积3.24万公顷。

　　3.实行政策倾斜，优先保障渔民养殖用海需求。自国家实施控制捕捞强度政策以来，东台市海洋与渔业局针对渔民面临转产转业的实际，按照相关法规和指导性文件，调研起草并提请东台市政府出台了《关于加强海洋滩涂开发与管理的意见》、《关于2004年度海域使用管理的通知》等规范性文件，明确规定：沿海专业渔村渔民养殖用海面积优先安排，海域使用金征收标准区别于非渔民养殖用海，实现减半征收，确保国家关于渔民养殖用海征收海域使用金的具体办法出台之前的渔区稳定。近年来，东台市海洋与渔业局一直把沿海渔民养殖用海放在首要位置优先考虑安排。在具体操作上，把养殖用海确权的主体定位于沿海各村民委员会和集体经济组织。通过沿海各村民委员会和集体经济组织统一领证、安排所属渔民集中成片经营，既保障了渔民的用海需求，又扩大了规模、降低了风险、提高了效益。

　　在面积的安排上，尊重历史用海习惯，注重减船转产渔民养殖用海实际需求，全市每年平均4.425万公顷的确权面积中，有近3.4万公顷是确权给村民委员会和集体经济组织由村民、渔民承包使用的。

　　三、落实养殖用海优惠政策所取得的成效及体会

　　落实渔民养殖用海优惠政策，对养殖海域实施有效管理，稳定了海域使用秩序，解决了海域管理中出现的矛盾和问题，促进了海洋经济的健康、持续发展，推进了海域使用管理的法制化进程。落实养殖用海优惠政策以来，东台沿海渔民依法用海、有偿用海的意识逐年提高，在海区持证有偿用海已渐成风气，养殖用海管理一年比一年顺利。2002年，确权发证169宗海域，面积近4.7万公顷，依法征收海域使用金337.8万元。2003年，共年审《海域使用权证书》165 宗，面积4.1万公顷，征收海域使用金332万元。2004年，年审确权发证210宗，面积4.5万公顷，征收海域使用金340.7万元。今年至5月份，已年审《海域使用权证书》

　　231宗，面积4.4万公顷，征收海域使用金383万元，渔业用海秩序稳定。养殖用海面积由原来的 2.7万公顷增加到现在的5.4万公顷（含未确权涉界海域），养殖类型由原来的单一护养发展到现在的围塘、筏式、底播等多元化养殖，养殖品种由原来的单一贝类发展到现在的鱼、虾、蟹、贝、藻类等多品种并举，形成了青蛤、泥螺、四角蛤等五个万亩精养基地以及万亩条斑紫菜生态养殖区。参养渔民通过“耕滩牧贝、移苗增殖、围网护养年人均养殖纯收入由原来的几百元增加到现在的3000元左右。

　　经过几年来渔民养殖用海的使用管理实践，我们深切体会到：对渔民养殖用海实行政策倾斜、给予适当优惠，有利于保护资源，有利于渔区稳定。如何把优惠政策和措施落到实处，笔者认为，主要应把握以下几点：

　　一、要从实践“三个代表”的高度抓好渔民养殖用海优惠政策的落实。对渔民养殖用海实行政策倾斜、给予适当优惠有利于保护资源，事关减轻渔民负担、增加渔民收入，事关保持渔区稳定，是沿海渔区解决“三农”问题的关键举措。作为基层海洋行政主管部门，在思想上对此要有充分的认识，树立执政为民的意识，从实践 “三个代表”重要思想的高度正确处理管理部门与用海人的关系，部门经济效益与社会效益的关系，做到让利于民；在方法上要实事求是，多走群众路线、多搞调查研究，使各项优惠政策和措施合乎实际，易为群众接受，让广大渔民得到更大实惠。

　　二、对渔民养殖用海实行政策倾斜、给予适当优惠关键在于掌握一个“度”。国家对渔民养殖用海实行政策优惠，体现了党和政府对转产渔民这一特殊弱势群体的关怀，其目的不是为了保护后进、保护落后，而是要通过在一定时期内给予转产渔民一定的扶持，使其在退捕转养这一过程中的基本权益得到保障。优惠过度损害国家利益，也不利于海水养殖业的长远发展；反之则起不到应有的扶持作用，专业渔民的利益得不到保障，不利于渔区社会稳定。必须要在充分调查研究的基础上，综合考虑一切相关因素，才能科学把握优惠的幅度。

　　三、对渔民养殖用海实行政策倾斜、给予适当优惠的同时，必须加强服务、加强指导。监督指导各渔业村和集体经济合作组织按照公开、公平、公正的原则，将已确权海域承包给所属村民从事养殖生产。要大力引导广大渔民更新用海观念、转换经营方式，开展联户养殖、参股养殖，扩大养殖规模、优化生产要素配置，调整养殖结构、创新养殖模式，实行科学养殖，增产、增收、增效，这样才能致富渔民、稳定渔区。